Alors que les objectifs d’accessibilité et d’intelligibilité des normes se voient attribuer la part belle depuis la fin des années 19901, et que la codification de dispositions législatives et réglementaires apparaît être un exemple topique de leur mise en œuvre2, les problématiques juridiques soulevées par le présent arrêt nous rappellent combien le droit français souffre, bien souvent, de ses approximations internes.

En somme, si l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon relève d’une interprétation juridique tout à fait cohérente, il nous apparaît que la situation litigieuse qui en est à l’origine aurait aisément pu être évitée par une harmonisation salutaire des dispositions décrétales et infra-décrétales — pour nous exprimer à la manière du professeur Chapus — qui en furent le support. Les pathologies juridiques qu’illustrent pleinement ces situations contentieuses ne se cachent-elles pas toujours, à l’instar du diable, dans les moindres détails ?

À cet égard, quoi de mieux que de nous référer à Goethe, célèbre père du Méphistophélès littéraire, qui considérait lui-même, et, ce, au frontispice de ses Maximes et Réflexions datées de 1833, qu’il « n’est rien de sensé qui n’ait été déjà pensé, [et qu’il nous faut, par conséquent] seulement tâcher de le penser encore une fois. »3. Comprenons en ce sens que l’expression réitérée d’une pensée, tout comme le respect itératif d’une condition juridique, apparaît souvent tout aussi importante que sa formulation ou son respect originels.

En l’espèce, la requérante sollicitait, au début de l’année 2023, un énième renouvellement de son agrément d’assistante maternelle afin de parer à l’expiration du précédent agrément quinquennal dont elle bénéficiait. Elle ne put cependant pas produire de justificatif d’accueil d’au moins un enfant lors de cette dernière période, et ce malgré la demande adressée par les services de la métropole de Lyon en vue de compléter son dossier.

Par un courrier du 3 juillet 2023, la requérante fut informée par la métropole de Lyon de l’échéance de son précédent agrément ainsi que du refus de lui délivrer l'attestation prévue par l'article  D.421 - 15 du code de l'action sociale et des familles (ci-après CASF) en cas d'acquisition tacite de celui-ci.

Estimant, entre autres, que la condition de production du justificatif d’accueil d’au moins un enfant au cours de la précédente période d’agrément ne lui était pas applicable en vertu de l’article D. 421-21 du CASF - dès lors qu’il ne s’agissait pas de sa première demande de renouvellement -, ladite requérante a saisi le tribunal administratif de Lyon d’un recours en annulation à l’encontre de la décision susvisée du 3 juillet 2023. Dans son jugement4, le tribunal précise toutefois « qu'une telle demande de renouvellement doit être accompagnée de documents justifiant que le demandeur a effectivement accueilli un enfant, en vue d'apprécier son aptitude à l'exercice des fonctions d'assistant maternel »⁵. Ce dénouement défavorable motiva la partie demanderesse à interjeter appel devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Outre la mise en exergue de la supposée complétude du dossier transmis à la métropole de Lyon, les écritures produites à l’appui dudit recours soulevaient divers moyens. Ceux-ci allaient de l’existence d’une discrimination indirecte fondée sur l’état de santé ou l’activité syndicale de l’intéressée, à la rupture d’égalité face au renouvellement de l’agrément d’une tierce assistante maternelle, par le département du Rhône, sans justification de l’accueil d’un enfant. Plus significativement encore, la requérante estimait que la procédure de renouvellement de son agrément avait été viciée, compte tenu du défaut de consultation de la commission visée par l’article R. 421-23 du CASF alors même que l’autorité administrative envisageait d’opposer un refus audit renouvellement.

La requête mettait en cause, d’une part, l’annulation du jugement et de la décision défavorable émise par la métropole de Lyon ainsi que le réexamen de sa demande par cette même autorité. D’autre part, il y était soutenu que des obligations procédurales — tout particulièrement consultatives — avaient été méconnues par ladite autorité compétente.

La cour administrative d’appel de Lyon confirme pourtant, par l’arrêt commenté, l’interprétation de la juridiction de première instance, notamment concernant la combinaison nécessaire de certaines exigences du CASF et de celles de l’arrêté du 13 juillet 2022 relativement à la production d’un justificatif d’accueil d’au moins un enfant pour chaque demande de renouvellement. Ce faisant, cette position jurisprudentielle défavorable à la requérante, emporte et écarte à elle seule, l’ensemble des autres moyens soulevés.

Autrement dit, à la manière de Goethe, s’il est bien nécessaire de produire le justificatif demandé lors d’une première demande de renouvellement d’agrément, il incombait à la requérante « d’y penser de nouveau ». Ainsi, le juge administratif confirme l’exigence de la production d’un tel justificatif en usant du prisme de l’exercice effectif de l’activité d’assistant maternel (I). Aussi cohérente qu’elle soit, une telle focale emporte de nombreuses conséquences procédurales, notamment tirées de l’incomplétude du dossier présenté par la requérante à l’appui de sa demande de renouvellement d’agrément (II).

I. Le primat de l’exercice professionnel effectif : la production nécessaire du justificatif d’accueil d’un enfant pour chaque renouvellement d’agrément

L’interprétation adoptée par la cour administrative d’appel de Lyon n’est que le fruit d’une appréciation juridique par combinaison tournée vers le primat de l’exercice effectif de l’activité d’assistant maternel (A). Juridiquement fondée, cette position relève pourtant d’un certain mélange juridique des genres qui pourrait s’avérer préjudiciable à une appréciation différenciée des obligations juridiques imposées concernant les premières demandes de renouvellement d’agrément, et les demandes ultérieures (B).

A.Une interprétation juridique par combinaison dirigée vers ce primat

Au risque de nous contredire d’emblée — d’aucuns estimeront qu’il s’agit d’une bien étrange entrée en matière — la lecture de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon nous apprend que la requérante ne pouvait pas strictement « penser de nouveau » à la production du justificatif d’accueil d’au moins un enfant lors de sa dernière demande de renouvellement d’agrément. Une telle production n’avait, en tout état de cause, jamais pu être requise lors de son précédent renouvellement, quand bien même il aurait pu s’agir du premier.

En effet, l’ajout du critère de la production dudit justificatif au sein de l’article D.  421- 21 du CASF, est l’œuvre du décret n^° 2018- 903 du 23 octobre 20186. Avant son entrée en vigueur, nulle disposition juridique ne prévoyait le respect d’une telle condition. Le précédent agrément délivré à la requérante, dont la validité courait à compter du 2 juillet 2018, ne pouvait donc y être assujetti.

Cela étant posé, un doute s’élevait concernant les conditions et modalités de délivrance de l’agrément d’assistant maternel, notamment au-delà de la première demande de renouvellement. Si ces dernières conditions apparaissent fixées dans leur généralité par le code de l’action sociale et des familles, comme rappelé par la cour dans son sixième paragraphe, la situation demeurait plus ardue lorsque l’on se penchait sur celles qui figurent au sein de l’article D.  421-21 du CASF. Si la cour concède que celles-ci « concerne[nt] spécifiquement la première demande de renouvellement », il lui fallait néanmoins constater que l'article 1^er de l'arrêté du 13 juillet 2022 reprend l’ensemble7 des pièces prévues par l’article D. 421-21 du CASF, en ce qu’il entend fixer le modèle de formulaire et la composition du dossier en vue de toute8 demande ou renouvellement d’agrément d’assistant maternel. La production de « documents justifiant que le candidat a effectivement accueilli au moins un enfant » n’en est évidemment pas exempte.

Cet imbroglio supposé n’est que la conséquence de l’usage et de l’articulation des compétences octroyées par l’article L. 421-3 du CASF : au Premier ministre le soin de fixer par décret l’autorité compétente, les modalités d’octroi et la durée de l’agrément, au ministre chargé de la famille la compétence pour fixer, par arrêté, la composition du dossier d’agrément et le contenu du formulaire permettant d’en appuyer la demande. Au décret de prévoir des conditions et modalités de délivrance spécifiques aux premières demandes de renouvellement d’agrément d’assistant maternel, à l’arrêté d’en prévoir l’élargissement à toutes les demandes d’agrément, ce qui ne semble pas exempt de toute critique si l’on s’en tient strictement au respect de la hiérarchie des normes…

La combinaison de ces deux sources - décrétales et infra-décrétales - pousse la cour administrative d’appel de Lyon à considérer qu’un justificatif d’accueil d’au moins un enfant « doit également être produit […], lors des demandes de renouvellement postérieures à la première demande de renouvellement. » (§8). Cette position témoigne du primat offert, au fond, à l’exercice effectif de l’activité d’assistant maternel. Il en va de même de la précision selon laquelle le justificatif demandé doit « [couvrir] en tout ou partie, la période de l'agrément dont il est demandé le renouvellement », au grand dam de la partie requérante qui avait opportunément soulevé un moyen prônant une thèse contraire dans ses écritures.

Aussi cohérente qu’elle soit, cette interprétation jurisprudentielle questionne toutefois en ce qu’elle avalise une application uniforme des obligations juridiques imposées selon qu’il s’agit des premières demandes de renouvellement d’agrément et les demandes ultérieures. Une telle position peut sembler étonnante tant elle remet en cause la lisibilité et la diversité desdites obligations, au sujet desquelles une lecture strictement catégorielle pourrait s’imposer.

B. Une interprétation juridique rétive à une lecture différenciée des obligations juridiques imposées

La position de la cour administrative d’appel de Lyon ne met-elle pas en exergue une lecture étonnamment uniforme des obligations juridiques applicables, et ce indépendamment de la nature la demande en cause (première demande d’agrément, première demande de renouvellement, demandes de renouvellement ultérieures…), alors même que la lecture du code de l’action sociale et des familles autoriserait plus nécessairement une appréciation différenciée des conditions de renouvellement de l’agrément, selon qu’il s’agit du premier ou de ses occurrences ultérieures ?

Il est vrai que l’existence de conditions spécifiques à la seule première demande de renouvellement n’implique pas nécessairement que ces mêmes conditions ne puissent être imposées aux demandes de renouvellement postérieures. Toutefois ce double emploi nous semble malvenu tant il apparaît étranger aux objectifs de clarté et d’intelligibilité qui devraient guider tant le législateur que le pouvoir réglementaire. Assurément, les conditions qui valent pour l’ensemble des demandes ne sauraient être spécifiques à aucune.

Cette tautologie exprimée, il nous semble que la rédaction actuelle de l’article D. 421-21 du CASF n’est pas optimale : certaines conditions juridiques spécifiques à la première demande de renouvellement d’agrément qu’il paraît énoncer se muent en de véritables conditions applicables à l’ensemble des demandes de renouvellement… Si le primat de l’exercice effectif de l’activité d’assistant maternel devait d’ailleurs être confirmé, la condition de production d’un justificatif d’accueil d’au moins un enfant trouverait sûrement une bien meilleure assise au sein de dispositions plus générales du code de l’action sociale et des familles.

En vérité, au sein de l’article D. 421-21 du CASF, la seule condition véritablement spécifique aux premières demandes de renouvellement d’agrément nous semble être celle tenant à la production de « documents permettant d'évaluer [que l’assistant maternel] est engagé dans une démarche d'amélioration continue de sa pratique professionnelle ». Il s’agit en effet de l’unique condition reprise par l’arrêté du 16 août 2021 relatif à la première demande de renouvellement de l'agrément d'un assistant maternel, qui liste notamment les documents ou justificatifs permettant la vérification de l’existence d’une telle démarche. L’arrêté du 16 août 2021 est par ailleurs visé par l’arrêté du 13 juillet 2022, ce qui implique, de facto, une distinction entre les conditions « générales » énoncées par ce dernier, et la seule condition véritablement spécifique à la première demande de renouvellement d’agrément : la production de documents justifiant d’un engagement dans une démarche d’amélioration de la pratique professionnelle de l’assistant maternel. En tout état de cause, les conditions énoncées par l’article D.  421-21 du CASF font état d’un mélange des genres peu rigoureux, au sein desquelles les dispositions véritablement spécifiques, doivent être… spécifiquement recherchées !

Il faut donc, pour ainsi dire, rendre à César ce qui est à César : ce manque de lisibilité et de cohérence tient davantage à une maîtrise discutable de la légistique dans la plus autorisée de sa forme, qu’à un excès de zèle juridictionnel.

Toutes ces considérations théoriques illustrent d’ailleurs pleinement l’inconfort jurisprudentiel, s’il en est, lorsqu’il s’agit de trancher de telles problématiques juridiques, notamment lorsqu’elles sont inédites. La cour administrative d’appel de Lyon était en effet la première à se prononcer sur le sujet. La lecture qu’elle offre, notamment à travers la combinaison de l’article D.  421-21 du CASF et de l'arrêté du 13 juillet 2022, sera vraisemblablement reprise par d’autres juridictions administratives saisies de l’application des conditions de cet article pour des demandes de renouvellement d’agrément ultérieures à la première. Pour le moment, seule l’exigence d’un engagement « dans un parcours de qualification professionnelle » a également pu être opposée par un tribunal administratif à une demande de renouvellement d’agrément qui n’était objectivement pas la première, mais fut instruite comme telle en raison de la tardiveté de sa présentation9.

En somme, si la jurisprudence émise par la cour devait être suivie à l’avenir, seule la condition précédemment exposée de la production de « documents permettant d'évaluer [que l’assistant maternel] est engagé dans une démarche d'amélioration continue de sa pratique professionnelle » nous semble pouvoir échapper à un élargissement temporel de l’application des conditions de l’article D. 421-21 du CASF, au-delà des premières demandes de renouvellement. Cette position nous apparaîtrait d’autant plus plausible qu’il s’agit de la seule condition isolée par l’article 2 de l'arrêté du 13 juillet 2022 relativement aux « premières demandes de renouvellement d’agrément », tandis que tel n’est pas le cas pour l’ensemble des autres conditions prévues par l’article D. 421-21 du CASF. Ces dernières sont en effet associées à la catégorie de l’ensemble des demandes de renouvellement d’agrément au sein de ce même arrêté. En somme, s’il en est ainsi, la spécificité de l’article D. 421-21 du CASF serait véritablement réduite à peau de chagrin.

Quoi qu’il en soit, il découle de l’ensemble de ces éléments une incomplétude manifeste du dossier appuyant la demande de la requérante, emportant certaines conséquences procédurales qui constituent pour elle, une double peine.

II. L’incomplétude conséquente du dossier appuyant la demande : une double peine procédurale

De Charybde en Scylla, la requérante se trouvait évidemment dans l’impossibilité de produire le justificatif d’accueil requis par la métropole de Lyon, dès lors que, comme le précise la cour, elle « n’[avait] accueilli aucun enfant durant la période de validité de son agrément ». Elle ne pouvait donc compléter son dossier de demande de renouvellement d’agrément.

Dans ce sillage, eu égard à l’incomplétude du dossier émis, l’existence d’un quelconque vice de procédure tiré de l’absence de consultation obligatoire de la commission visée par l’article R. 421-23 du CASF est nécessairement écartée (A). Il en va de même pour les moyens tirés de l’existence d’une discrimination indirecte ou de la méconnaissance du principe d’égalité (B).

A. L’absence de toute obligation consultative obligatoire pour refus formel de renouvellement d’agrément

Sur ce premier point, la requérante et son conseil avaient manifestement pu s’enquérir d’un revirement jurisprudentiel émis par Conseil d’État10, dont l’une des vertus fut naturellement de trancher entre les diverses positions émises par des cours inférieures sur le sujet11. La haute juridiction administrative estime désormais que le fait d’envisager tout refus de renouvellement, qu’il soit total, partiel ou défavorable, de l’agrément d’assistant maternel12 doit être « précédé de la consultation de la commission consultative paritaire départementale » prévue par les articles L. 421-6 et R. 421-23 du CASF, dès lors que tout ceci constitue une « restriction au nouvel agrément par rapport à l'agrément dont l'intéressé bénéficiait jusque-là »13. Le tribunal administratif14 et la cour administrative d’appel de Lyon15 avaient d’ailleurs pu statuer en ce sens, quelques temps auparavant. La saisine obligatoire pour avis de ladite commission est d’autant plus favorable pour l’assistant maternel dont on envisage de ne pas renouveler l’agrément, qu’elle représente, le concernant, une garantie au sens de la jurisprudence Danthony16. Ainsi, tout vice entachant cette procédure préalable, et a fortiori, l’absence de convocation de cette commission pour avis, est de nature à entraîner l’annulation de la décision de retrait – ou de refus – de renouvellement de l’agrément, prise sur son fondement17.

Pour autant, la cour administrative de Lyon ne franchit pas le Rubicon en ce qu’elle estime que la décision émise par le président du conseil de la métropole de Lyon ne constitue pas un refus de renouvellement d’agrément – qui aurait été obligatoirement soumis à l’avis de la commission susvisée – mais un simple refus de délivrance de l’attestation prévue par l’article D. 421-15 du CASF en cas de renouvellement tacite dudit agrément. L’autorité administrative n’était donc pas « pas tenu[e] de saisir préalablement pour avis la commission consultative paritaire départementale […] ». Tout ceci doit être tiré du caractère incomplet du dossier présenté par la requérante, qui faisait, selon la cour, « obstacle, […] à la naissance d'une décision tacite de renouvellement d’agrément » sous trois mois, en application du premier alinéa de l’article L.  421-6 du CASF. Fort de cette incomplétude du dossier présenté, le refus opposé ne pouvait donc pas strictement porter sur la demande de renouvellement de l’agrément, émise par la requérante.

Si la rapporteure publique, dans ses conclusions sur l’arrêt du Conseil d’État du 31 décembre 2020, n^° 437006, avait pu concéder qu’il était nécessaire de « saisir la commission lorsque quelque chose doit être retranché par rapport à la situation existante »18, cette position n’est pas prompte à s’étendre au refus de délivrance de l’attestation prévue par l’article D. 421-15 du CASF, qui ne constitue pas, en lui-même, un refus de renouvellement de l’agrément sollicité.

De surcroit, cette interprétation nous semble d’autant plus justifiée que la seule recevabilité du présent recours en excès de pouvoir19 témoigne de l’absence de toute décision de refus de renouvellement de l’agrément demandé. S’il en avait été autrement, la demande d’annulation du refus de délivrance de l’attestation d’agrément prévue par l’article D. 421-15 du CASF n’aurait pu être déférée devant ledit juge, faute de faire grief, dès lors qu’elle confirmerait simplement la décision tendant au refus de renouvellement de l’agrément lui-même. Seule la contestation contentieuse de cette dernière décision de refus pourrait donc, dans un tel cas, être déférée au juge de l’excès de pouvoir. Cette position a d’ailleurs, récemment, été adoptée par la jurisprudence20.

En tout état de cause, le défaut de production du justificatif demandé ne revête qu’un caractère véniel pour la requérante : elle pourra, comme le rappelle la cour, solliciter la délivrance d’un nouvel agrément, sans d’autres contraintes procédurales que celles découlant d’une demande de premier agrément.

B. Le rejet raisonnable d’une quelconque méconnaissance du principe d’égalité

La cour rejette naturellement, en ce qui concerne l’existence d’une discrimination indirecte et la méconnaissance du principe d’égalité, l’ensemble des moyens soulevés par la requérante, jugés inopérants. Outre l’absence de pièces probantes permettant d’appuyer l’existence d’une situation discriminatoire à son encontre, la requérante évoquait la circonstance selon laquelle l’agrément de l’une de ses collègues aurait été renouvelé par le conseil départemental du Rhône²¹, nonobstant l’absence de production du justificatif d’accueil litigieux. Quand bien même cela serait avéré, cet élément ne pouvait visiblement pas entraîner l’annulation de la décision attaquée, sinon à remettre en cause l’ensemble des motifs précédemment exposés par la cour, et ce alors même que ledit justificatif aurait dû être requis dans une telle situation.

De même, il est bien précisé que cet agrément supposé a été délivré par le conseil départemental du Rhône et non par la métropole de Lyon. Quand bien même cette dernière collectivité exerce, sur son territoire, les compétences du département du Rhône22, l’absence de correspondance entre les autorités administratives auteures des décisions comparées par la requérante, empêche visiblement toute interrogation relative à une quelconque rupture d’égalité. Tout ceci est d’autant plus vrai que la décision supposément prise par le conseil départemental du Rhône ne pouvait exiger la production du justificatif litigieux qu’à la suite de l’entrée en vigueur du décret n^° 2018-903 du 23 octobre 2018, soit bien après celle de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Toute convergence, même indirecte, entre les autorités compétentes pour statuer sur la demande de renouvellement de l’agrément, était donc exclue.

Il est toutefois étonnant de constater que les canaux les plus officiels, dernièrement mis à jour, renvoient vers les coordonnées du conseil départemental du Rhône –- pourtant incompétent –- lorsque nous inscrivons la ville de Lyon dans une barre de recherche spécialement mise à la disposition des personnes qui souhaiteraient effectuer une demande de renouvellement d’agrément d’assistant maternel23.

Nous pourrions, à l’instar du magistrat administratif, Laurent Quessette, citer l’extrait suivant tiré du Procès de Franz Kafka : « N’attache pas trop d'importance aux gloses. [La Loi] est immuable et les gloses ne sont souvent que l'expression du désespoir que les glossateurs en éprouvent. ».

Cela participerait pourtant à dissimuler que l’auteur du Procès considère quelques pages plus loin que le refus de remettre en cause la véracité supposément nécessaire de la position d’un serviteur de la Loi — et donc celle de la Loi elle-même —, revient tristement à « éleve[r] le mensonge à la hauteur d’une règle du monde ».

Quand bien même le légicentrisme galopant — ce « mensonge » kafkaïen — a perdu depuis bien longtemps de sa superbe en France, les autorités normatives devraient s’évertuer à assurer l’accessibilité et l’intelligibilité de leurs œuvres. Au-delà de pouvoir emporter une meilleure acceptabilité des interprétations jurisprudentielles, ceci permettrait surtout d’éviter la survenance de certains litiges nés de la cuisse d’une approximation normative, comme tel fut le cas en l’espèce. Il s’agit bien sûrement de la solution la plus satisfaisante au sein d’une société dans laquelle ni la Loi — au sens kafkaïen —, ni ses multiples gloses, ne sont à proprement parler immuables