La cour administrative d’appel de Lyon précise le régime juridique applicable aux récépissés – désormais preuve de dépôt électronique – de déclaration octroyés au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement. Elle considère que ni le code de l’environnement ni le code des relations entre le public et l’administration n’ouvrent au préfet territorialement compétent le pouvoir de les abroger. Celui-ci est donc en situation de compétence liée. La cour clarifie également la procédure relative à la fermeture d’une installation classée déclarée.

Notion à la confluence du droit de l’environnement, du droit de l’urbanisme et du droit administratif général1, l’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) dispose d’un régime juridique spécifique qui percute « l’ensemble des enjeux de l’environnement et du développement durable et des régimes juridiques afférents »2. À cet égard, le Conseil d’État s’est par exemple employé à concilier cette police administrative spéciale avec celle des espèces protégées3. La notion d’ICPE est, par ailleurs, caractéristique des frottements qui existent entre le droit de l’environnement et le droit administratif général4. Récemment, elle a conduit le Conseil d’État à articuler les dispositions du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) relatives à l’abrogation des actes administratifs unilatéraux avec celles du code de l’environnement spécifiques à l’abrogation des autorisations environnementales et, donc, aux ICPE soumises à autorisation au sens de l’article L. 512-1 du code de l’environnement5. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon en date du 20 novembre 2025 6déploie quant à lui un raisonnement similaire à l’égard des ICPE soumises à autorisation7. Ce faisant, il contribue à autonomiser le droit des ICPE du droit commun des actes administratifs.

En l’espèce, une société avait déclaré, en février 1993, exploiter une centrale à béton comportant diverses ICPE auprès du préfet territorialement compétent. Conformément à la réglementation alors applicable, celui-ci lui avait délivré un récépissé de cette déclaration en mars de la même année. Quelques années plus tard, en 2019, 2020 et 2021, et après lui avoir prescrit de surveiller la qualité des eaux souterraines en 2011, le préfet a adressé à la société plusieurs mises en demeure sur le fondement de l’article L. 171-8 du code de l’environnement. Devant l’inaction partielle de la société, il a également adopté à son encontre des mesures d’astreinte en vue de l’exécution des mises en demeure précitées ainsi que des amendes administratives sanctionnant le non-respect de celles-ci.

En parallèle, les consorts X. ont acquis, en 2021, un bâtiment situé sur une parcelle sur laquelle la centrale à béton est exploitée. La même année, ils ont demandé au préfet d’abroger le récépissé de déclaration délivré en 1993 et d’ordonner la fermeture immédiate de cette installation. Devant le rejet de leur demande, ils ont saisi le tribunal administratif de Lyon qui a, à son tour, rejeté leur recours. Ils ont alors fait appel devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Toute la spécificité de cette affaire réside dans la demande d’abrogation du récépissé délivré en 1993. À titre de rappel, l’exploitation d’une ICPE est soumise à l’obtention d’un titre d’exploitation dont les conditions d’octroi varient selon la gravité des dangers ou des inconvénients qu’elle peut représenter pour l’un des intérêts énoncés par l’article L. 511-1 du code de l’environnement. À cet égard, le régime de déclaration, qui s’applique aux installations précisées à l’article L. 512-8 du code de l’environnement, implique une déclaration en ligne8 et la délivrance, de la part du préfet et par voie électronique, de la preuve de dépôt de cette déclaration9. À la date des faits de l’affaire ici commentée, et donc antérieurement au décret n° 2015-1614 du 9 décembre 2015, la déclaration donnait lieu à délivrance d’un récépissé10.

Dans un avis de 2022, le Conseil d’État a rappelé que le préfet est tenu de délivrer ce récépissé lorsque le dossier de déclaration est complet et régulier11. Mais quand est-il lorsque l’ICPE déclarée ne respecte plus les prescriptions applicables ? Le préfet peut-il abroger le récépissé de déclaration ? La cour administrative d’appel de Lyon refuse cette option en estimant que ni le code de l’environnement ni le CRPA ne lui ouvre « le pouvoir d’abroger un tel récépissé de déclaration ». Cette position la conduit alors à clarifier la procédure relative à la fermeture des installations classées déclarées.

1. Le refus de reconnaissance d’un pouvoir d’abrogation du préfet

Afin de déterminer si le préfet pouvait abroger le récépissé de déclaration, la cour lyonnaise s’est attelée à identifier les fondements d’une telle compétence. Deux apparaissaient envisageables et méritaient discussion : le CRPA et le code de l’environnement.

En premier lieu, la question qui se posait était de savoir si les dispositions du CRPA relatives à l’abrogation à l’initiative de l’administration ou sur demande d’un tiers12 pouvaient servir de base légale à l’abrogation du récépissé de déclaration. Cette interrogation était d’autant plus justifiée que le récépissé de déclaration constitue une décision faisant grief13. Les articles L. 242-1 et L. 242-2 du CRPA constituent le droit commun de l’abrogation et du retrait des actes administratifs unilatéraux dès lors que l’article L. 241-1 du même code, codifiant la décision Ternon14, précise qu’ils sont applicables

« sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires ».

C’est sur ce fondement que le Conseil d’État s’était d’ailleurs placé, dans sa décision Association Sea Sheperd France susmentionnée, afin d’écarter l’applicabilité du CRPA aux demandes d’abrogation des autorisations environnementales. Il avait effectivement relevé que l'article L. 181-22 du code de l’environnement régit spécialement l’abrogation de ces autorisations, mais, aussi, que d’autres dispositions du même code organisent les pouvoirs du préfet afin d’assurer le

« respect des dispositions générales de protection de l’environnement et de la santé publique définies aux articles L. 181-3 et L. 181-4 de ce code ».

Par suite,

« et en tout état de cause, ces dispositions font obstacle […] à ce que les requérants puissent utilement invoquer les dispositions de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration à l’encontre du refus d’abroger les arrêtés en litige ».

Toutefois, comme le soulevait la rapporteure publique dans ses conclusions sur l’arrêt commenté, « pour les déclarations ICPE, vous trouvez dans le code de l’environnement des dispositions spéciales régissant la modification, mais pas l’abrogation »15. En l’absence de telles dispositions législatives et réglementaires dérogatoires, il convenait de déterminer si, dans le « silence des textes », le CRPA trouvait à s’appliquer.

Deux lectures étaient également envisageables. Primo, l’article L. 241-1 du CRPA n’exclut l’application des articles L. 242-1 et L. 242-2 qu’en présence de dispositions portant spécifiquement sur l’abrogation et le retrait d’un acte administratif unilatéral. Une telle interprétation était possible dès lors que, dans diverses matières, lorsque le législateur ou le pouvoir réglementaire souhaitent déroger aux dispositions du CRPA, ils le prévoient expressément16. Par un raisonnement a contrario, il eut alors été envisageable de considérer que l’absence de dérogation expresse témoigne de la volonté de l’auteur du texte d’autoriser la mise en œuvre des dispositions du CRPA. En ce sens, le préfet pourrait donc, ici, tout à fait abroger le récépissé de déclaration sur le fondement du CRPA. Secundo, l’article L. 241-1 entend exclure l’application des articles L. 242-1 et L. 242-2 dès lors qu’existe un ensemble de règles procédurales régissant spécialement un acte. À cet égard, la rapporteure publique relevait qu’il s’agirait de la logique même de

« la jurisprudence relative à l’inapplicabilité du CRPA lorsque le législateur a entendu déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative et contentieuses applicables à un acte ».

Ainsi, dans le contentieux des étrangers, les articles L. 122-1 et L. 122-2 du CRPA ne peuvent être utilement invoquées à l’encontre des décisions portant obligation de quitter le territoire français dès lors qu’il ressort des

« dispositions de l’article L. 512-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que le législateur a entendu déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles [elles] sont soumises »17.

Un autre argument était mobilisé par la rapporteure à l’appui de cette seconde interprétation. En effet, elle rappelait que, dans sa décision Association Sea Sheperd France, le Conseil d’État ne fonde pas exclusivement l’inapplicabilité du CRPA sur l’existence de dispositions du code de l’environnement spécifiques à l’abrogation. Il la motive également en se référant à un ensemble de dispositions régissant

« la modification des autorisations environnementales délivrées sur le fondement du code de l’environnement ».

Il en résulterait que, pour la cour suprême de l’ordre administratif, l’existence de dispositions régissant expressément l’abrogation ou le retrait ne serait pas une condition nécessaire pour mettre en œuvre l’article L. 241-1 du CRPA. Cet argument précédentiel est tout à fait classique en droit administratif. Il témoigne de la volonté – voire de la nécessité –, parfaitement compréhensible, de la cour administrative lyonnaise d’harmoniser son interprétation de l’article L. 241-1 du CRPA avec celle retenue par le Conseil d’Etat. Cet argument n’en demeure pas moins source d’un étonnement – relatif, au regard des nombreuses productions à ce sujet – dès lors qu’il implique non plus un retour au texte lui-même, mais à son interprétation. Autrement dit, il ne s’agit alors plus de chercher la signification de l’énoncé à partir de la volonté de son auteur directement, mais, plutôt, à partir de son interprétation (authentique). Théoriquement, cette chaîne d’interprétation n’est pas problématique dès lors que l’interprète authentique tend à identifier, a priori, la volonté de l’auteur du texte. Il n’en reste pas moins que l’interprétation authentique fait alors écran entre l’intention du législateur et la cour lyonnaise.

Quoi qu’il en soit et en l’espèce, le code de l’environnement organisait – et organise toujours –, au moment des faits, une procédure régissant spécialement la méconnaissance des prescriptions applicables par une ICPE déclarée. Il prévoit effectivement un ensemble structuré de mécanismes de contrôles et de sanctions dont le préfet peut faire usage. Ainsi, ce dernier peut « imposer par arrêté toutes prescriptions spéciales nécessaires » en cas de risque d’atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement18 ou, en présence d’une modification substantielle apportée à une ICPE, inviter l’exploitant à déposer une nouvelle déclaration19. Il peut encore mettre en demeure l’exploitant de régulariser sa situation et, en l’absence de mise en conformité, prendre les mesures conservatoires nécessaires, voir ordonner la fermeture ou la suppression des installations (L. 171-7 et L. 171-8). L’existence de cette procédure administrative particulière semble avoir emporté la conviction de la cour puisqu’elle considère que les dispositions du CRPA

« ne sauraient trouver à s’appliquer compte-tenu des règles spéciales prévues par le code de l’environnement ».

Encore convient-il de bien comprendre les raisons qui ont conduit le juge à considérer que l’existence d’une procédure spécifique au contrôle et à la sanction des ICPE déclarées justifie la mise à l’écart des articles L. 242-1 et L. 242-2 du CRPA alors même que cette procédure est silencieuse quant aux règles d’abrogation des récépissés de déclaration. À cet égard, les auteurs du précis de Droit de l’environnement rappellent que les sanctions administratives prévues par le code de l’environnement en matière d’ICPE, « visent à obtenir de l’exploitant qu’il se conforme à la réglementation et non qu’il soit puni »20. La procédure prévue par le code de l’environnement dispose donc d’une cohérence propre tendant au rétablissement du respect de la réglementation en vigueur et non à la cessation de l’exploitation. Le Conseil d’État ne dit pas davantage lorsqu’il considère que les mises en demeure prévues par l’article L. 171-8 du code de l’environnement, ont

« pour objet, en tenant compte des intérêts qui s’attachent à la fois à la protection de l’environnement et à la continuité de l’exploitation, de permettre à l’exploitant de régulariser sa situation dans un délai déterminé, en vue d’éviter une sanction pouvant aller jusqu’à la suspension du fonctionnement de l’installation »21.

Or, comme le relevait le rapporteur public dans ses conclusions sous la décision Association Sea Sheperd France à propos des autorisations environnementales, cette finalité « se concilie mal avec la logique binaire définie à l’article L. 242-2 du CRPA ». Par conséquent, seule la mise à l’écart du CRPA permettait d’éviter le contournement – et, ce faisant, l’ineffectivité – du dispositif prévu par le code de l’environnement c’est-à-dire de la volonté du législateur. En ce sens, administrer efficacement les ICPE déclarées implique de ne jamais abroger le récépissé.

D’ailleurs, et en second lieu, le refus de consacrer, sur le fondement du code de l’environnement, un pouvoir d’abrogation des récépissés de déclarations au profit du préfet participe de la même dynamique. Il prend d’autant plus sens qu’aucune disposition de ce code n’habilite expressément le préfet à cet effet alors même que, concernant les autorisations environnementales, d’autres dispositions lui reconnaissent une telle compétence.

Une dernière remarque peut être formulée à partir du constat réalisé, en 2023, par la Cour des comptes. Celle-ci relevait effectivement

« la faiblesse des contrôles sur les quelques 490 000 petites installations classées relevant du régime de déclaration, statistiquement contrôlées une fois tous les 90 ans »22.

Reste ainsi à savoir si l’ouverture d’une nouvelle voie de droit aurait permis de remédier à cette situation ou si celle-ci est étrangère aux instruments juridiques mobilisables.

2. La clarification de la procédure relative à la fermeture d’une ICPE

Deux brèves remarques peuvent être faites quant aux apports de la décision commentées sur la procédure régissant la fermeture d’une ICPE.

En premier lieu, la cour s’est questionnée sur les pouvoirs dont dispose le préfet lorsqu’une installation méconnait les prescriptions qui lui sont applicables et, notamment, sur l’obligation de prononcer une fermeture de l’établissement. Conformément à la jurisprudence du Conseil d’État23, la cour a interprété l’article L. 171-8 du code de l’environnement comme valant obligation, pour le préfet, de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en édictant une mise en demeure. En revanche, elle estime que la méconnaissance des prescriptions susmentionnées « ne saurait le conduire à ordonner la fermeture de l’établissement ». Une telle solution s’explique par la finalité, déjà exposée supra, de la procédure prévue par le code de l’environnement : concilier la protection de l’environnement et les intérêts économiques en jeu.

En second lieu, la cour conforte le principe d’indépendance des législations24 en considérant que celui-ci

« s’oppose à ce que le préfet dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police qu’il tient des dispositions de l’article L. 171-8 du code de l’environnement […] puisse ordonner la fermeture d’une installation classée au motif d’une incompatibilité avec le plan local d’urbanisme »,

mais, aussi, en raison de l’édification de constructions n’ayant pas donné lieu à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme. Cette solution était moins évidente qu’il n’y paraissait. En effet, le législateur a introduit un article L. 514-6 au sein du code de l’environnement imposant au préfet de prendre en compte la compatibilité d’une installation classée avec, notamment, les dispositions d’un plan local d’urbanisme lors de la déclaration de l’installation. Or, en l’espèce, la cour ne contestait pas l’incompatibilité de l’installation avec les dispositions du règlement du plan d’occupation des sols local applicable à la date à laquelle le récépissé de déclaration en litige a été délivré, c’est-à-dire en 1993. Elle affirme toutefois qu’une telle incompatibilité n’implique pas le prononcé de la fermeture de l’établissement. Ce choix semble moins guidé, à lire les conclusions de la rapporteure publique, par une interprétation littérale de l’article L. 514-6 du code de l’environnement que par le passage du temps c’est-à-dire, formulé en termes juridiques, par l’objectif de sécurité juridique. Indéniablement, autoriser les préfets, sur demande de leurs administrés, à remettre en cause des décisions administratives, plus de 30 ans après leur adoption, semblerait bien incompatible avec le souhait de protéger les intérêts économiques au cœur des ICPE. Gageons aussi que le juge administratif s’évite ainsi un potentiel contentieux chronophage. Quoi qu’il en soit, la solution retenue permet de maintenir un constat effectué il y a déjà quelques années :

« le principe d’indépendance des législations entre code de l’environnement et code de l’urbanisme a donc […] encore de beaux jours devant lui »25.