Si, comme chacun sait, la laïcité « sent la poudre »1, certains pans de son régime se révèle logiquement inflammable. Telle est la propriété de base dans laquelle s’inscrit l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 qui, depuis les deux décisions d’assemblée du Conseil d’État en date du 9 novembre 2016 relative aux crèches de Noël2, cristallise un contentieux aux allures de buisson ardent, lors même que la disposition entend, pourtant, à la fois pacifier l’espace public et rendre effective la neutralité des personnes publiques à l’égard des cultes. Expression cardinale de cette neutralité religieuse dans le champ patrimonial, la disposition vient en effet interdire « à l’avenir », l’élévation ou l’apposition de « signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit », ceci cependant à l’exception des édifices cultuels, terrains et sépultures dans les cimetières, monuments funéraires ou dans le cadre de musées et expositions3.
C’est dès lors au regard de trois variables essentielles – et cumulatives – que son interprétation s’articule, c’est-à-dire sur le plan temporel (à partir de quand la prohibition s’applique-t-elle ?), spatial (quels types de biens ou espaces sont concernés ?), mais surtout matériel (qu’est-ce qu’un signe religieux ?). Par leurs jugements et arrêts, la cour administrative d’appel de Lyon ainsi que les juridictions de son ressort, auront contribué à en préciser les contours, chacun de ces éléments possédant, par essence, une part d’évanescence marquée. C’est de ces décisions dont il sera principalement question ici, dans le cadre du 120e anniversaire rendu à la loi de 1905.
I. L’interprétation temporelle de l’article 28
Avec un peu de mauvais esprit, on débutera par l’agrégat « temporel » de la disposition, au sujet duquel la contribution des juridictions lyonnaises se révèle… plutôt maigre, sauf à confirmer ce que le texte, lui-même, vient explicitement dire, à savoir que l’interdiction d’apposer ou d’élever des signes religieux dans « l’espace public » (appelons-le à ce stade ainsi) ne vaut que pour « l’avenir », c’est-à-dire postérieurement à la loi du 9 décembre 19054. En somme, et quand bien même il ne serait nullement impossible de les distraire du décor (par exemple pour des considérations d’ordre public, tenant à la protection de la tranquillité ou de la sécurité publique), sous réserve de respecter d’autres législations (patrimoniales et culturelles au premier chef)5, les signes religieux apposés ou édifiés avant la loi de 1905 bénéficient d’une immunité, ce que d’aucuns pourront mettre aux rayons d’une forme de cristallisation de la christianisation du paysage hexagonal. On précisera, pour être exhaustif, qu’il sera loisible de déplacer ou enlever temporairement un signe religieux notamment à des fins de restauration ou d’entretien puis de le replacer au même endroit après l’entreprise réalisée, ceci évidemment sans contrevenir à l’article 28 de la loi du 9 décembre 19056.
II. L’interprétation spatiale de l’article 28
La contribution de la cour lyonnaise et des juridictions de son ressort aura, en revanche, été plus significative sur l’aspect spatial de la disposition, dont on rappellera qu’elle vient prohiber l’élévation de signes religieux sur les « monuments » et autres « emplacements » publics. Et pour cause, ces formules laissent perplexes : outre que jamais la loi, les règlements ou des textes de droit souple n’en ont précisé le sens et la substance, le juriste privilégie généralement d’autres concepts qui lui sont plus familiers (« bien public », « domaine public » ou « domaine privé » ; « lieu recevant du public » voire « espace public »). De manière assez nette, c’est d’abord au sens organique et dans une acception « propriétariste » que les termes doivent être entendus7 : l’apposition ou l’élévation de signes religieux est prohibée « sur » ou « au sein » de biens « publics », l’adjectif entendu comme ceux appartenant à une personne morale de droit public. Ainsi en va-t-il, par exemple, d’un jardin/parc appartenant à une personne publique, comme l’avait relevé le tribunal administratif de Grenoble8 ; ou, évidemment d’un hôtel de ville ou de région9. C’est dire, par la négative et en revanche, que les biens appartenant à des personnes privées ne sont nullement concernés, sauf à réserver le cas – à vrai dire pas encore véritablement tranché – de ceux qui loveraient en leur sein une activité de service public. L’arrêt Commune de Melun10 le laisse entendre ; il semble toutefois raisonnable de penser, plutôt, que c’est alors le principe de neutralité du service public11 qui pourrait – efficacement – prendre le relais pour exiger le dépôt et/ou déplacement dudit signe.
Un apport majeur des juridictions « lyonnaises » aura cependant consisté à lever une équivoque relative à la distinction éventuelle qui aurait pu être opérée entre biens du domaine public et biens du domaine privé. Dans sa décision du 29 avril 2021, la cour administrative d’appel de Lyon devait juger cette « summa divisio » domaniale sans incidence quant à l’application de l’article 28 de la loi de 1905, le fait que le signe religieux (en l’espèce une statue de la Vierge Marie) soit implanté sur une parcelle relevant du domaine privé étant indifférent12. Quelques mois plus tard, dans son célèbre arrêt Commune de Saint-Pierre d’Alvey, le Conseil d’État devait valider en tout point cette appréciation13.
Par la même décision, la cour lyonnaise s’était par ailleurs rangée à une approche rigoureuse (et non rigoriste) des exceptions susceptibles d’affleurer sur le plan spatial puisque, rappelons-le, la prohibition est exclue pour les cimetières, les monuments funéraires, les musées et expositions, mais surtout (et pour cause…) les édifices cultuels eux-mêmes. Le tribunal administratif dauphinois s’était cependant laissé convaincre en première instance par une interprétation pour le moins extensive – si ce n’est miraculeuse – de celle-ci, en estimant que le terrain d’implantation de cette statue devait être considéré comme un « emplacement public déjà affecté au culte », dans la mesure où il aurait été « fonctionnellement indissociable d’un édifice cultuel »14. Certes, la jurisprudence du début du siècle dernier tendait à regarder comme présentant (aussi) un caractère cultuel les dépendances « accessoires » à un édifice du culte, considéré alors comme « le principal »15. Il reste que, depuis lors et premièrement, c’est dans un sens plus resserré que les juridictions se positionnent puisque, par exemple, le porche d’une église et la place (publique) qui lui ferait immédiatement face ne sont pas (ou plus) considérés comme tels, les signes religieux apposés devant dès lors en être extraits16. Surtout, et deuxièmement, le tribunal administratif de Grenoble avait fait œuvre exégétique douteuse sur bien des aspects. D’une part, l’affectation prétendument religieuse du terrain d’implantation de la statue avait été déduite de la pratique ancestrale de processions religieuses partant de l’église située en contrebas jusqu’à ce terrain où – en plus d’une statue de la Vierge – une croix (édifiée avant 1905) était sise. D’autre part, le lien « d’accessoriété » avec l’édifice cultuel prenait tout de même de singulières largesses avec la physique, puisque les parcelles en prétendue symbiose (avec l’église en contrebas) se situaient tout de même à plus de 2 kilomètres à vol d’oiseau ! C’est en revenant à l’orthodoxie et en se plaçant à l’échelle de la seule parcelle où la statue virginale était implantée, la cour a fort heureusement invalidé le raisonnement.
Pour être complet, on mentionnera enfin cette décision du 16 mars 2010 par laquelle la cour administrative d’appel de Lyon a pu se prononcer également sur l’exception relative aux monuments funéraires17. Elle a ainsi rejeté le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 28 au sujet d’une délibération qui prévoyait le déplacement d’un monument aux morts, surplombé d’une croix portant également l’inscription suivante : « Dieu – Patrie »18. Outre que la délibération avait pour seul objet d’entériner le déplacement du monument, la cour a implicitement considéré que cette croix autant que cette inscription n’étaient pas de nature « à enlever à ce monument son véritable caractère », cette formule étant usitée de jurisprudence constante19. Le juge veille cependant à ce qu’aucun dévoiement ne soit opéré dans ce cadre : ainsi une statue mariale implantée sur l’espace public reste bel et bien un signe religieux (prohibé), la circonstance qu’il soit assorti d’un épitaphe « Vœux de Guerre » n’ayant nullement pour effet de le travestir en monument aux morts20.
III. L’interprétation matérielle de l’article 28
Il conviendra, pour terminer, de mettre en exergue les apports ou, plus modestement, les illustrations issues de la jurisprudence lyonnaise relativement à l’élément le plus délicat de l’article 28 de la loi de 1905, à savoir la circonscription du « signe religieux »21. La détermination d’un tel caractère n’a, en effet, que l’apparence de la simplicité, étant entendu que le Palais-Royal n’a sans doute guère œuvré pour exaucer le dessein. En tentant de se réfugier dans une taxinomie doctrinale un brin candide, on pourra distinguer trois types de signes : les signes « purement » religieux ; les signes « faussement » religieux ; enfin, les signes mixtes. Au titre des premiers, c’est ainsi que, pour s’en tenir à quelques exemples lyonnais, une croix ou une statue mariale ont été logiquement considérés comme tels, sans que tout ceci appelle, certainement, d’observations complémentaires.
De manière plus originale, le tribunal administratif de Dijon a récemment illustré la substance de la seconde catégorie, celle des « signes faussement religieux ». Par cette formule est désignée l’hypothèse où le caractère cultuel et religieux du signe va en réalité entièrement s’effacer devant sa dimension historique et culturelle prééminente ; c’est déjà en ce sens qu’Aristide Briand s’exprimait : « on peut honorer un grand homme, même s’il est devenu saint, sans glorifier spécialement la partie de son existence qui l’a désigné à la béatification de l’Église ». C’est précisément dans cette veine que le tribunal dijonnais a jugé illégale une subvention octroyée par la Caisse d’allocation familiale de Saône-et-Loire (à un centre social) qui en subordonnait toutefois le versement au fait que son bénéficiaire retire de son bâtiment les « signes religieux ostentatoires » visibles depuis l’extérieur22. Or (en précisant au passage que le caractère ostentatoire ou non d’un signe religieux est indifférent ici23, là où, on le sait, il ne l’est pas s’agissant du port de vêtements ou signes religieux dans le cadre scolaire), était en cause une statue de Louis IX (ou, baptisé autrement, « Saint-Louis ») lequel, au-delà de sa sanctification postérieure par Rome, avait d’abord et avant toute chose été roi de France et donc haut personnage historique. C’est en ce sens que le Conseil d’État s’était préalablement positionné, que ce soit explicitement (au sujet d’une statue du cardinal Liénart à Lille) ou implicitement (relativement à la statue du pape Jean-Paul II à Ploërmel)24.
Reste évidemment le cas le plus épineux des « signes mixtes », c’est-à-dire ceux qui, tout en présentant un indubitable caractère religieux, n’en possèdent pas moins (aussi) une « pluralité de significations »25, les crèches de Noël captant pour ainsi dire presque l’entièreté du contentieux afférent (quid des anges et des colombes ?)26. Dans ses arrêts d’Assemblée du 9 novembre 201627, le Conseil d’État devait tenter de faire œuvre pédagogique en édictant un vade-mecum des indices permettant d’apprécier la régularité de leur installation. Le premier ne pose guère de difficultés : pour qu’elle soit admise, encore faut-il que les crèches présentent un caractère temporaire et circonscrit à la période de l’Avent. Sur un plan finaliste, ensuite, la crèche devra quoi qu’il en soit – pour précisément revêtir un caractère mixte – posséder un « caractère culturel, artistique ou festif ». Il ne s’agit toutefois que de la prémisse conceptuelle ; elle se double d’un contrôle in concreto, le juge devant ensuite, pour apprécier la légalité de leur installation, « tenir compte non seulement du contexte, qui doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions particulières de cette installation, de l’existence ou de l’absence d’usages locaux, mais aussi du lieu de cette installation ». Enfin, et au regard de ce dernier élément, le Conseil d’État devait réserver sort différent aux crèches installées dans des « emplacements publics, siège de collectivité publique ou de service public » ou dans « d’autres emplacements publics », un ersatz de présomption d’illégalité étant posé dans la première hypothèse.
C’est au regard de cet ensemble disparate à mobiliser que, à titre exemplatif, on relayera deux arrêts de la cour administrative d’appel de Lyon28, lesquels illustrent les inextricables difficultés liées à l’emploi de cette grille de lecture autant que, corrélativement, le caractère hautement casuistique (si ce n’est artisanal) de l’entreprise juridictionnel. Dans les deux cas, la juridiction lyonnaise avait à juger de la légalité de la décision (Noël 2016 puis Noël 2017) par laquelle le président de la Région AURA avait décidé l’installation de telles crèches dans les locaux de l’hôtel de région. Relevons d’abord que la pratique ne pouvait, en tout état de cause, se réclamer « d’usages locaux » antérieurs, pas plus que d’un quelconque « tradition régionale »29. La cour, pour ce qui concerne les festivités de 2016, avait jugé leur installation illégale, ceci faute pour les crèches d’avoir été entourées d’un environnement culturel marqué. Ainsi, pour la cour, l’installation ne pouvait évidemment tenir lieu « d’exposition » (au sens de la dérogation reprise par l’article 28 de la loi) ; surtout, et même si la crèche se lovait dans un décor médiéval, sa vocation artistique et pédagogique a ici été jugée « secondaire » par rapport à la symbolique religieuse ; la présence d’un sapin décoré à proximité n’avait, quant à elle, pas suffi à braver l’embûche. Un an plus tard, en revanche, les juridictions ont validé leur installation au gré de la modification du décorum environnant : outre que les crèches avaient été réalisés par des ornemanistes et maitre-santonniers locaux (et présentées dans le cadre de « scènes pittoresques »), la cour avait, au surplus, relevé un métissage culturel nettement plus marqué, que ce soit via la présence de panneaux didactiques sur le travail de ces artisans ou via la mise en place, à proximité, d’un espace dédié à des ateliers créatifs30.
Si, inévitablement, la comparaison des décisions pourra, selon, faire sourire ou affliger, on ne saurait reprocher à la cour de s’être fait scrupuleux gardien du temple des décisions du 9 novembre 2016, l’édile ayant, entre temps, vraisemblablement bien intégré et instrumentalisé leur mode d’emploi. On le lui reprochera d’autant moins que, dans le paragraphe 9 de sa décision du 26 aout 202131, la cour n’avait nullement fait mystère de la toile de fond sociétal, en évoquant les déclarations et polémiques politiques que la décision de (ré)installation des crèches avait suscitées. Et quoi qu’on en pense, le « débat partisan » évoqué alors par l’arrêt s’était alors progressivement éteint, au gré de l’application la plus fidèle du droit en vigueur… Il restera, en revanche, toujours loisible de pas vouer culte au dernier.