Née sous la forme du « principe de la neutralité scolaire » (CE, 28 avr. 1938, Dlle Weiss, n° 59549, Lebon p. 379), la neutralité s’étend à l’ensemble des agents publics à partir du moment où le Conseil d’État consacre plus largement le « devoir de stricte neutralité qui s’impose à tout agent collaborant à un service public ». L’expression apparaît pour la première fois dans l’arrêt Demoiselle Pasteau du 8 décembre 1948 (Lebon p. 464). On la retrouve ensuite dans l’arrêt du 3 mai 1950, à propos d’une autre demoiselle, dénommée Jamet (Lebon p. 247). S’ils consacrent l’obligation de neutralité des agents publics, ces premiers arrêts visent à protéger les agents publics contre toute discrimination fondée sur les opinions religieuses pour l’accès à la fonction publique ou dans le déroulement de leur carrière. Loin de mettre l’accent sur l’interdiction de manifester ses convictions religieuses dans l’exercice de ses fonctions, ils insistent sur la liberté religieuse, et plus largement de conscience, dont bénéficient les agents publics en dehors de l’exercice des fonctions.
L’interdiction de manifester ses convictions religieuses, en tant que telle, a été consacrée plus tardivement par le Conseil d’État, dans son avis contentieux du 3 mai 2000, Mlle Marteaux (n° 217017, Lebon p. 169). La Haute juridiction, sans employer le terme de neutralité, affirme que le principe de laïcité fait obstacle à ce que les agents publics disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses. L’interdiction apparait désormais, depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, dans le statut général de la fonction publique. Aux termes de l’article L. 121-2 du code général de la fonction publique, « Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité ».
Les deux arrêts rendus par la troisième chambre de la cour administrative d’appel de Lyon le 28 novembre 2017 n° 15LY02801 et le 27 septembre 2023 n° 21LY01316, confirmant l’un et l’autre la solution retenue en première instance par le tribunal administratif de Lyon, portent sur des faits similaires. Dans les deux cas d’espèce, une personne se voit refuser l’accès à la fonction publique en raison de son refus de respecter l’obligation de neutralité religieuse dans l’exercice de ses fonctions, et plus précisément de sa volonté de pratiquer la prière pendant le temps de service. Ce ne sont pas des sanctions disciplinaires qui sont contestées par chacun des deux requérants. Dans la décision de 2017, le requérant attaque la décision de la métropole de Lyon rejetant sa candidature au poste de conducteur de bennes à ordures ménagères, justifiée par la volonté de l’intéressé, exprimée au cours de l’entretien avec le jury de recrutement, de prier pendant les temps de pause. La décision de 2023 porte sur le recours d’un éboueur, contre le refus de titularisation à l’issue de sa période de stage qui lui a été opposé par la métropole, après avoir été vu par un riverain en train de prier sur le trottoir, au cours d'une ronde effectuée dans le cadre de son service à Saint-Priest, à proximité du camion portant le logo de la métropole, arrêté pendant vingt minutes, tous feux allumés, moteur tournant.
Ces décisions illustrent la conséquence radicale du refus de se conformer à l’exigence de neutralité religieuse, qui fait obstacle à l’intégration dans la fonction publique (I). Elles apportent des précisions utiles sur le champ spatio-temporel du devoir de neutralité religieuse (II).
I. Le refus de respecter le devoir de neutralité, obstacle à l’intégration dans la fonction publique
Le refus de respecter le principe de neutralité fait obstacle à l’intégration dans la fonction publique, justifiant le rejet d’une candidature à un poste (A) comme le refus de titularisation à l’issue de la période de stage (B).
A. Le rejet d’une candidature justifié par la volonté de l’intéressé de prier pendant les temps de pause
À la suite de son inscription sur la liste d'aptitude au grade d'adjoint technique de première classe, le requérant a été reçu en entretien et ne sera pas retenu pour le poste de conducteur de bennes à ordures ménagères. Devant le tribunal administratif de Lyon (TA Lyon, 17 juin 2015, n° 1204943, AJFP 2016, p. 28, concl. J.-S. Laval), ce sont les conditions de déroulement de cet entretien qui ont été discutées, le requérant entendant démontrer une discrimination à l'embauche, compte tenu de sa pratique religieuse. Le tribunal a relevé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier, et notamment des comptes rendus d'entretien précis, concordants et particulièrement circonstanciés établis par les membres du jury de recrutement, que ces derniers aient interrogé l'intéressé sur ses convictions religieuses ou ses pratiques confessionnelles dans sa vie personnelle. Au contraire, le requérant ne contestait pas qu'il en avait fait état spontanément et à plusieurs reprises. Il avait en effet refusé de serrer la main à un des membres du jury en justifiant ce refus par ses convictions religieuses. En outre, interrogé sur les motifs de son changement d'orientation professionnelle, il avait déclaré que ses anciennes fonctions d’attaché commercial étaient devenues incompatibles avec sa pratique religieuse et qu’il souhaitait faire usage de ses temps de pause pour prier. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, les questions et propos de membres du jury ne pouvaient être regardés comme traduisant une méconnaissance des obligations de neutralité et d'impartialité qui s’imposent aux membres d’un jury comme à tout agent public. Et la prise en compte de la volonté du candidat, spontanément exprimée par ce dernier, de prier pendant les temps de pause, ne pouvait être regardée comme constituant une discrimination en raison de convictions religieuses.
Le principe constitutionnel de laïcité implique que l’accès aux fonctions publiques s’effectue sans distinction de croyance et de religion (CE, 27 juin 2018, n° 419595, Lebon). Lors d'un recrutement, le jury ne peut poser des questions « étrangères aux critères permettant [...] d'apprécier l'aptitude d'un candidat » (CE 10 avr. 2009, n° 311888, Lebon). Les personnes chargées du recrutement doivent s’abstenir de questionner un candidat sur ses pratiques confessionnelles et le candidat qui se verrait poser ce type de questions n’est pas tenu d’y répondre. Durant l’entretien de recrutement, le candidat, sauf s’il a déjà la qualité d’agent de la fonction publique, a le droit de porter des signes religieux. Un temps d’échange peut toutefois permettre de rappeler au candidat les principes qui régissent le fonctionnement du service, parmi lesquels figurent l’obligation de neutralité et le respect du principe de laïcité, dont le manquement expose son auteur à une sanction disciplinaire (Guide de la laïcité dans la fonction publique, DGAFP, déc. 2023, p. 43-44).
B. Le refus de titularisation d’un agent vu en train de prier sur le trottoir pendant le temps de service
Dans l’arrêt du 27 novembre 2023, la cour, tout comme le tribunal, en première instance, rejette le recours de l’éboueur vu par un riverain en train de prier en tenue de travail, sur le trottoir, à proximité du camion. Le requérant avait soulevé uniquement deux moyens de légalité externe, soutenant que la décision n’était pas suffisamment motivée et que les faits sur lesquels elle se fondait, n’étaient pas établis. Relevant que l’intéressé avait admis à deux reprises avoir prié avec ses collègues dans l'espace public, durant son service, qu'il s’était borné à faire valoir qu'il avait été entraîné par l'un de ses collègues et que ces agissements étaient isolés, la cour rejette ces moyens, sans prendre position sur le fond. La radicalité de la mesure n’est donc pas mise en cause. Si l’intéressé avait exprimé, dans le cadre de l’enquête menée après le signalement, sa volonté de se conformer au devoir de neutralité, la prolongation du stage aurait peut-être pu être envisagée, plutôt qu’un refus de titularisation. Quoi qu’il en soit, le refus de titularisation peut tout à fait être prononcé au regard de faits susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires (CE, 24 févr. 2020, n° 421291, Cne de Marmande, T. Lebon). Ce refus est fondé sur l’appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir. Dans cette appréciation, l'autorité compétente doit prendre en compte, outre les capacités professionnelles de l'agent, le respect par celui-ci de ses obligations déontologiques, telles que l'obligation de consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées et l'obligation de faire cesser immédiatement ou prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve (CE, 21 mars 2025, n° 488366, T. Lebon), ou comme en l’espèce, l’obligation de neutralité.
II. Des précisions utiles sur le champ spatio-temporel du devoir de neutralité religieuse
L’obligation de neutralité interdit la pratique de la prière lors des pauses de vingt minutes (A), en tous lieux, y compris dans un espace isolé (B).
A. L’inclusion du temps de pause dans l’exercice des fonctions
L’arrêt de 2017 précise que « les pauses de vingt minutes reconnues aux agents dont le temps de travail atteint six heures, incluses dans le temps de travail, se tiennent soit dans la cabine du véhicule, soit sur la voie publique, soit dans un lieu public et que les agents sont alors revêtus de leur tenue de service visible » et que « si elles permettent à l'équipe de prendre un temps de repos, ces pauses, comprises dans le temps de service, constituent des périodes durant lesquelles les agents demeurent à la disposition de la collectivité qui les emploie et ne peuvent, contrairement à ce qui est soutenu, se soustraire aux obligations de tous ordres inhérentes à leur statut ».
Les temps de pause sont considérés comme temps de travail effectif lorsque l’agent demeure à la disposition de l’employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. En dehors des temps et des locaux de travail, et durant la pause méridienne du déjeuner qui s’effectue sur le temps libre de l’agent, hors restaurant administratif, l’agent public retrouve la liberté de manifestation de ses opinions religieuses et d’exercice des rituels religieux.
B. L’interdiction de prier sur le lieu de travail, même dans un lieu isolé
Le devoir de neutralité s’applique en tous lieux, dès lors que l’agent s’y trouve dans l’exercice de ses fonctions. Il s’impose donc aux agents qui exercent leurs fonctions dans l’espace public, par exemple pour les forces de sécurité, les personnels d’entretien de la voirie ou de collecte des déchets. Dans l’arrêt de 2023, l’agent qui prie sur le trottoir manque à son devoir de neutralité, d’autant plus qu’il est en tenue de travail et à proximité du camion portant le logo de la collectivité dont le moteur est resté allumé.
L’arrêt de 2017 précise que la pratique de la prière lors des pauses de vingt minutes, « y compris dans un lieu isolé lorsque les circonstances s'y prêtent », est contraire à l’exigence de neutralité. Celle-ci emporte, pour les agents publics une interdiction absolue de prier dans l’exercice des fonctions, alors que pour les salariés de droit privé, il semble admis qu’ils puissent prier, pendant leur temps de pause, dans leur bureau si cela ne perturbe pas l’organisation du travail (Guide du fait religieux dans les entreprises privées, Ministère du travail, janv. 2023, p. 21). Même lorsqu’il y a un lieu de culte au sein du lieu de travail, comme dans un établissement public hospitalier, celui-ci est exclusivement destiné aux usagers et à leurs proches afin de leur permettre de pratiquer leur culte pendant la durée de l’hospitalisation : l’obligation de neutralité implique l’interdiction pour tout professionnel de se rendre dans un lieu de culte de l’hôpital pendant son service y compris sur ses temps de pause. Cette interdiction ne les empêche évidemment pas d’accompagner des patients qui ne peuvent se déplacer seuls lors de services religieux. (La laïcité à l’hôpital, Guide de l’AP-HP, oct. 2023, p. 23).
Comme le précise le Guide de la laïcité dans la fonction publique (p. 38), l’obligation de neutralité s’applique au local de travail ainsi qu’aux lieux assimilés aux lieux de travail tels que les locaux affectés à l’hygiène, au repos, à la restauration collective destinés aux agents publics, les locaux techniques, de stockage et de stationnement des véhicules. En effet, selon la jurisprudence administrative, le réfectoire d’un établissement est regardé comme « un lieu assimilé à un lieu de travail » et le déjeuner qu’y prend l’agent comme « une activité assimilée au service » (CE, 31 mars 2014, n° 368898, T. Lebon). L’agent déjeunant dans le restaurant de son administration ne peut manifester ses convictions religieuses : même s’il est en pause, il fréquente ce restaurant en sa qualité d’agent public et se trouve alors encore dans l’exercice de ses fonctions.