En 2021, Madame B a consenti à Monsieur A et Madame E une promesse de vente d’une parcelle située sur la commune de Charmes-sur-Rhône sous la condition suspensive d’obtention d’un permis de construire une maison individuelle de 95 m2. Par arrêté du 17 juin 2021, le maire de la commune a refusé de leur délivrer cette autorisation.

Madame B a alors demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler le refus de permis de construire et la décision de rejet de son recours gracieux. Par décision du 9 novembre 2023, le juge administratif a fait droit à sa demande en annulant l’arrêté du 17 juin 2021 refusant le permis de construire (article 1^er) et en enjoignant à la commune de délivrer le permis en cause (article 2).

La commune a fait appel demandant l’annulation intégrale du jugement de première instance. La cour administrative d’appel de Lyon va alors confirmer l’illégalité au fond du refus de permis de construire en considérant que le maire avait commis une erreur d’appréciation en refusant le permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. En revanche, elle ne va pas tirer les mêmes conséquences que le tribunal administratif s’agissant de la demande d’injonction de délivrer l’autorisation en cause à la suite de l’annulation du refus de permis.

En effet, la cour a considéré, au visa de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, que, à la date du jugement de première instance ainsi attaqué, Monsieur A. et Madame E. avaient perdu la qualité au titre de laquelle ils avaient présenté la demande de permis de construire, en raison de la caducité de la promesse de vente que Madame B. leur avait consentie pour l’achat du terrain d’assiette de leur projet de construction. Cette perte de qualité faisait alors obstacle à ce que la demande d’injonction de délivrer le permis de construire soit satisfaite.

En conséquence, la cour confirme l’annulation sur le fond du refus de permis mais décide d’annuler l’article 2 du jugement de première instance qui avait fait droit à la demande d’injonction de délivrer le permis suite à l’annulation du refus de cette autorisation.

C’est bien sur ce dernier point que l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon présente tout son intérêt.

Par cette décision, la cour confirme qu’à la suite de l’annulation juridictionnelle du refus de permis, la caducité d’une promesse de vente conclue sous condition suspensive de l’obtention d’un permis fait perdre à son bénéficiaire sa qualité pour solliciter une telle autorisation au stade d’une demande d’injonction de délivrer l’autorisation (1). Cette vérification de la qualité de pétitionnaire au stade de la demande d’injonction s’inscrit dans le cadre juridique posé par la jurisprudence s’agissant des conséquences à tirer de l’annulation contentieuse d’un refus de permis (2).

1. Le contrôle de la qualité pour agir du pétitionnaire dans le cadre d'une demande d'injonction après caducité d’une promesse de vente

A la suite de l’annulation sur le fond du refus d’une autorisation d’urbanisme, pour se prononcer sur la demande d’injonction à délivrer l’autorisation en cause, le juge administratif peut être amené à vérifier que le pétitionnaire a conservé la qualité au titre de laquelle il a pu solliciter le permis de construire. Et cette qualité s’apprécie en référence à celle requise pour les demandeurs d’un permis de construire résultant des dispositions de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme.

Ce texte prévoit que : 

« Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux […] ».

Ainsi, au visa de cet article, a la qualité pour déposer une demande de permis de construire le bénéficiaire d’une promesse de vente d’un terrain sur lequel celui-ci envisage de construire et de solliciter à cet effet un permis 1.

Et, dans cette affaire2, le Conseil d’État a considéré que la perte d’une telle qualité entre le dépôt de la demande de permis de construire et la date à laquelle l’administration statue sur cette demande, du fait de la caducité de la promesse de vente, pouvait rendre illégal le permis accordé. Mais il retient, semble-t-il, une conception restrictive du défaut ou de la perte de qualité pour demander une autorisation d’urbanisme en raison de la caducité de la promesse de vente. Dès lors que la validité de cette promesse de vente n’a pas été remise en cause de manière définitive par une décision juridictionnelle intervenue à la date à laquelle l’administration se prononce sur la demande de permis, le pétitionnaire a bien conservé cette qualité pour effectuer cette demande.

Dans la décision de la cour administrative d’appel de Lyon ici commentée, Monsieur A. et Madame E. ont conclu une promesse de vente avec Madame B sous condition d’obtention de leur permis de construire, ce qui leur a donné la qualité pour déposer leur demande de permis au sens de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme.

Mais le refus de permis suivant l’arrêté du 17 juin 2021 intervenu postérieurement a bien rendu caduque à cette même date la promesse de vente et leur a donc fait perdre cette qualité lorsque le juge a statué en premier instance sur la demande d’injonction de délivrer à nouveau le permis initialement sollicité.

Et la Cour de considérer :

« à la date du jugement attaqué, M. A et M. E avait perdu la qualité au titre de laquelle ils avaient présenté la demande de permis de construire, du fait de la caducité de la promesse de vente que Madame B leur avait consentie pour l’achat du terrain d’assiette sur le projet de construction. Cette circonstance faisait obstacle à ce que le tribunal administratif de Lyon enjoigne au maire de Charmes-sur-Rhône de leur délivrer le permis de construire qu’ils avaient sollicité le 19 avril 2021 » 3.

À ce stade, il faut donc retenir que la perte de la qualité de pétitionnaire peut résulter d’une promesse de vente devenue caduque à la date à laquelle le juge statue sur la demande d’injonction, à condition que cette perte de qualité soit incontestable sur un plan strictement juridique.

Cette circonstance fait alors obstacle à ce que le juge enjoigne de délivrer l’autorisation sollicitée.

Mais en transposant l’arrêt précité du Conseil d’État du 12 février 2020 (n^° 424608) à la décision ici commentée, ne peut-on pas se demander si l’annulation du refus du permis de construire ne pouvait pas en quelque sorte « restaurer » la condition nécessaire à la validité de la promesse de vente rendant finalement et a postériori contestable sa caducité lorsque le juge administratif s’est prononcé sur la demande d’injonction ? Ce qui alors aurait rendu à Monsieur A et Madame E. une qualité pour solliciter à nouveau leur permis.

Ce n’est pas la voie retenue par le juge d’appel.

Il semble en effet que cela soit les conditions et la temporalité dans laquelle le juge administratif examine une demande d’injonction de délivrer un permis suite à l’annulation d’un refus de ce même permis, qui y fassent obstacle

C’est l’objet du second point examiné ci-dessus.

2. L'inscription du contrôle de la qualité du pétitionnaire dans le régime de l'injonction consécutive à l'annulation d'un refus de permis

En cas d’annulation sur le fond d’un refus de permis et d’une demande d’injonction de délivrer ledit permis, cette délivrance n’est pas automatique ni acquise de plein droit pour le pétitionnaire.

Le juge administratif a en effet fixé le cadre juridique des conséquences à tirer de l’annulation contentieuse d’un refus de permis.

En cas de décision juridictionnelle annulant un refus d’autorisation d’urbanisme, qui a censuré l’ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés pour justifier sa décision de refus (conformément à l’article L. 424-3 du code de l'urbanisme), ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eut égard à l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’Administration n’a pas relevé, ou que par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle 4.

Ainsi, dans un tel cas, le demandeur ne se trouve pas titulaire de droit de l'autorisation sollicitée, comme l’énonce le Conseil d’État :

« la décision juridictionnelle qui […] annule un refus d'autorisation d'urbanisme et enjoint à l'autorité compétente de délivrer cette autorisation n'a ni pour effet de constater l'existence d'une telle autorisation ni, par elle-même, de rendre le requérant bénéficiaire de cette décision, titulaire d'une telle autorisation »5.

Autrement dit, à la suite de l’annulation contentieuse d’un refus de permis, l’autorité compétente doit procéder à une nouvelle instruction de celui-ci sur le fondement des dispositions d’urbanisme applicables au terrain au jour du refus même si les règles d’urbanisme ont évolué entre la date de cette décision et celle de son annulation juridictionnelle. En revanche, l’autorité peut s’opposer à la délivrance de l’autorisation notamment en cas d’un changement de circonstances liées notamment à l’évolution de la situation de fait existant à la date du jugement.

En l’espèce, dans la décision ici commentée, la cour administrative d’appel constate la perte de la qualité des demandeurs au permis requise pour solliciter à nouveau le permis, pour rejeter la demande d’injonction de délivrance de ce même permis.

Mais, au vu du cadre juridique ainsi fixé s’agissant des conséquences d’une annulation contentieuse d’un refus d’autorisation d’urbanisme, la perte de la qualité de demandeur au permis de construire au sens de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme est à même de caractériser un changement de fait dans la situation des requérants, postérieurement à la décision ici contestée.

C’est d’ailleurs bien en ces termes que la problématique a été soumise au juge de première instance qui avait fait droit à la demande d’injonction dans ces termes :

« 8. En raison de l’annulation prononcée par le présent jugement, après censure de l’unique motif que l’autorité compétente a énoncé dans sa décision et en l’absence de demande de substitution de motifs, et alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que des dispositions en vigueur à la date d’intervention de la décision en cause ou que la situation de fait existant à ce jour feraient obstacle à la délivrance de l’autorisation d’urbanisme sollicitée, il y a lieu d’enjoindre au maire de Charmes-sur-Rhône de délivrer le permis de construire demandé par M. A et Mme F, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte »6.

Et pour faire appel, la commune avait contesté la recevabilité des conclusions aux fins d’injonction de délivrer le permis de construire considérant notamment que la caducité de la promesse de vente faisait obstacle à la délivrance de l'autorisation en exécution de l'injonction prononcée par les premiers juges.

Le juge administratif anticipe donc en quelque sorte la vérification que devra faire le service instructeur saisi à nouveau de cette demande et ce afin de cibler dès à présent les motifs rédhibitoires à l’obtention d’un tel permis.

Et dans ce cas, cette nouvelle appréciation de la situation de fait s’effectue à la date à laquelle le juge administratif se prononce sur la demande d’injonction de se voir délivrer le permis, soit, dans la décision ici commentée, à la date à laquelle le jugement de première instance a statué sur une telle demande.

C’est donc bien le régime juridique et dans ce cadre, la temporalité dans laquelle le juge administratif se prononce sur la demande d’injonction, qui sont déterminants.

Autrement dit, c’est parce que, la délivrance du permis n’étant pas automatique suite à l’annulation juridictionnelle du refus de permis et que, à la date à laquelle le juge administratif statue sur la demande d’injonction, la caducité de la promesse est définitivement acquise, que le juge peut examiner si le pétitionnaire peut prétendre à ce moment-là à l’autorisation sollicitée.

Et fort du constat de la perte de cette qualité, caractérisant un changement dans la situation de fait, le juge peut refuser de faire droit à la demande d’injonction de délivrer le permis.

Pour Madame B et surtout Monsieur A et Madame E, cet arrêt constitue une victoire à la Pyrrhus. S’ils peuvent, en effet, se satisfaire de l’annulation du refus de permis contesté, ils n’en tirent pas les bénéfices directs à savoir la délivrance du permis de construire. Et c’est le refus de permis antérieur qui a fait échec au prononcé de l’injonction, en rendant caduque la promesse de vente, caducité qui les privait de la qualité pour solliciter à nouveau l’autorisation de construire. Il leur reste le cas échéant la possibilité de redéposer une demande de permis de construire mais c’est à la condition que le terrain en cause demeure disponible et qu’il n’ait pas été vendu pendant le temps de la procédure contentieuse, ce qui est moins sûr…