La cour administrative d’appel de Lyon rétablit le SCOT de Maurienne annulé en 2023 par le tribunal administratif de Grenoble, aux termes d’un arrêt qui laisse de nombreuses questions en suspens. Si elle confirme que les grandes liaisons entre domaines skiables sont condamnées, la question des scénarii de substitution raisonnable, de la compatibilité du DOO par rapport au PADD et de l’appréciation du principe d’équilibre pour un SCOT de montagne restent à trancher.

Le 30 mai 2023, le tribunal administratif de Grenoble avait annulé en totalité le SCOT du Pays de Maurienne1. Le syndicat mixte « Syndicat du Pays de Maurienne » (SPM), a fait appel devant la CAA de Lyon. Dans le litige en présence, il est donc question du SCOT annulé en 2023 qui contenait dix unités touristiques nouvelles (UTN), dont sept prévoyaient des hébergements, des liaisons et agrandissements de domaines skiables. A la suite de cette annulation, le SPM a lancé une nouvelle procédure d’élaboration d’un SCOT ne contenant aucune UTN, le 20 juin 2023. Dans ce nouveau SCOT, le SPM explique dans la justification des choix retenus que « le SCOT n’intègre aucune unité touristique nouvelle (UTN) structurante. Des projets relevant d’UTN structurantes sont cependant à l’étude sur le territoire dans certaines communes ». Ce nouveau document a été arrêté le 29 avril 2025 et l’enquête publique a eu lieu en octobre 2025. Le jugement du TA de 2023 a donc déjà produit des effets, avant même que la CAA se prononce.

L’annulation totale d’un SCOT de montagne était une grande première, que la CAA vient tempérer en annulant seulement les UTN les plus imposantes. Ce contentieux interroge le pouvoir d’interprétation des normes locales d’urbanisme par les juges, notamment au regard des objectifs d’adaptation au changement climatique et de préservation de l’environnement en montagne. C’est aussi le degré d’exigences dont peuvent faire preuve les juridictions qui est questionné. Nous montrerons que le jugement du TA de Grenoble avait le mérite d’être clair juridiquement et assurément ambitieux, tandis que l’arrêt de la CAA participe selon nous d’une érosion du droit de l’urbanisme en montagne2. Ainsi, la CAA désavoue le TA qui avait annulé le SCOT au regard de trois éléments issus du droit commun de l’urbanisme, à savoir les scénarii de substitution dans l’évaluation environnementale, l’articulation du PADD et du DOO, ainsi qu’au regard du principe d’équilibre. Il annulait aussi les UTN pour non-respect du droit de la montagne. La CAA a porté un regard bien différent sur ces éléments.

I. Une appréciation différenciée du droit commun de l’urbanisme

Nous verrons que si la CAA fonde sa décision sur de nombreuses références précises au SCOT, elle rend un arrêt qui laisse en suspens des questions que le TA de Grenoble venait trancher de manière plus claire pour les SCOT en zone de montagne.

A. Comment apprécier les solutions de substitution raisonnable ?

Le cadre juridique de l’évaluation environnementale d’un SCOT contenant plusieurs UTN pose de nombreuses questions. Une réponse ministérielle expliquait que cette évaluation doit être proportionnée et comprendre une analyse de chaque UTN ainsi qu’une prise en compte de leur incidence cumulée3. La question restait entière de savoir comment rédiger les scénarii de substitution. Concernant le SCOT de Maurienne annulé en 2023, la MRAE avait qualifié l’absence de scénarii de substitution de « lacune méthodologique grave »4 dans son avis. Elle contestait la méthode utilisée dans le SCOT qui avait consisté à présenter des scénarii qui pouvaient se fusionner, et qui n’étaient donc pas alternatifs. A propos des UTN la MRAE notait que « la présentation des éléments de justifications visant à retenir ou abandonner tel ou tel projet est absente du dossier »5. En effet, elle était sévère sur ce point, estimant que « les scénarios de développement, auquel le rapport de présentation fait référence, n’ouvrent sur aucune alternative prenant en compte la protection et la valorisation de l’environnement » concernant les UTN 6

Contrairement au TA, la CAA va valider deux éléments : les scénarii de substitution globaux du SCOT et ceux concernant les UTN. Elle juge qu’à l’échelle globale du SCOT « la circonstance que certains des scenarii envisagés auraient été « fusionnés » pour constituer les orientations finalement adoptées dans le PADD n’est pas en soi de nature à démontrer que les auteurs du SCoT n’ont pas expliqué les raisons qui justifient les choix opérés au regard des solutions de substitution raisonnables ». De plus, elle estime que chaque UTN a bien fait l’objet d’une telle évaluation, sans reprendre l’exigence d’analyse de l’incidence cumulée des UTN. Le choix de dix UTN sur vingt-six projets envisagés à l’origine semble lui suffire pour en déduire des scénarios de substitution. Cependant, si ce sont bien dix UTN sur vingt-six envisagées qui ont été sélectionnées, il nous semble que l’esprit de l’évaluation environnementale est de montrer pour chaque projet que d’autres scénarii ont été envisagés. Ici la CAA décale l’interprétation du texte en estimant qu’il suffit de démontrer que le porteur de projet a choisi quelques propositions sur des dizaines à l’issue d’une analyse environnementale dont la nature n’est jamais précisée.

Le jugement du TA était plus cohérent juridiquement il nous semble, bien qu’ambitieux. En effet, il estimait que des scénarii de substitution doivent êtres alternatifs, et non pouvoir se fusionner. De plus, il estimait qu’il fallait une évaluation de chaque UTN et de leur incidence cumulée. C’est donc une certaine indécision qui demeure à la lecture de cet arrêt, car le jugement avait le mérite de la clarté et, bien que très volontariste, il reprenait les critiques de la MRAE. Dans l’avis de la MRAE sur le nouveau SCOT arrêté en 2025, la question des scénarii alternatifs se pose de nouveau. La MRAE recommande de

« restituer les scénarios de développement alternatifs à celui retenu au regard des objectifs de protection de l’environnement et l’analyse ayant conduit à les écarter ». En effet, elle note que « dans l’hypothèse où des scénarios alternatifs de développement auraient été étudiés, pour rendre compte d’une démarche itérative, ils devraient être restitués dans le dossier. À ce stade, ils ne sont exposés […] ce qui ne permet pas d’apprécier le choix retenu du projet de Scot présenté »7.

On voit dans ce contentieux que la CAA de Lyon est plus souple dans son interprétation que la MRAE et le TA de Grenoble, et confirme le fait que le juge a difficilement tendance à se rallier à l’avis de l’autorité environnementale lorsqu’il est critique8. Elle n’a donc pas repris l’ambitieuse interprétation du TA de Grenoble.

B. Un désaccord sur le contrôle du DOO par rapport au PADD

Les juridictions devaient trancher la compatibilité du DOO par rapport au PADD. D’une part, en montagne, les documents et décisions relatifs à l’occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel9. D’autre part, le développement touristique doit respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels et prendre en compte la vulnérabilité de l’espace montagnard au changement climatique10. Le PADD reprenait ces exigences dans ses défis 1 et 2. Le défi 1 visait à préserver les espaces et les paysages naturels et le défi 2 prévoyait d’adapter le modèle économique touristique et d’anticiper le changement climatique.

C’est sur la compatibilité du DOO avec ces dispositions du PADD que les juridictions diffèrent dans leur interprétation de la norme locale d’urbanisme. En effet, le TA faisait une lecture combinée des défis 1 et 2 pour en déduire une « « philosophie globale du PADD » qui vise à étirer les ailes des saisons, donc à ne pas se focaliser uniquement sur le ski, et à préserver l’environnement. Il constatait ainsi la déconnection entre les objectifs du PADD et les mesures du DOO. Deux éléments du DOO lui paraissaient justifier l’annulation : le nombre trop important de construction de nouveaux lits touristiques par rapport aux rénovations, et la présence de sept UTNS agrandissant les stations.

La CAA va fonder son analyse de la compatibilité du DOO par rapport au seul défi 2 du PADD, se livrant à une appréciation de la légalité plus resserrée que celle du TA. Concernant la création de lits touristiques, la cour reconnait que le PADD donnait la priorité à la réhabilitation de logements et à leur remise sur le marché, alors que le DOO prévoit 11 567 lits en réhabilitation et 22 800 en construction nouvelle. Elle n’y trouve rien à redire en rappelant que le PADD ne fixait pas de limite chiffrée, alors que le juge peut faire le contrôle de l’effectivité de la réhabilitation des lits froids11. De plus, elle estime qu’en prévoyant six UTN étendant les domaines skiables et un Club Med, le DOO respectait le PADD, quand bien même ce dernier intégrait l’exigence du développement durable et la prise en compte des effets du réchauffement climatique. Elle évacue donc de manière lapidaire les préoccupations liées au changement climatique et à la préservation de l’environnement pourtant présentes dans le PADD au défi n°1. Ainsi, la CAA réduit le contrôle de la compatibilité du DOO aux dispositions du PADD qui traitent spécifiquement du développement économique au défi 2, ne poussant pas le contrôle aussi loin que le TA qui combinait les défis 1 et 2.

D’un point de vue juridique, la lecture globalisante du TA par rapport au contenu du PADD semblait plus en phase avec les impératifs de préservation et d’adaptation des territoires de montagne au changement climatique. En réduisant la lecture du PADD à quelques dispositions, sans le lire dans sa globalité, la CAA reproduit une interprétation plus aménagiste que protectrice en montagne12. Par ailleurs, elle estime que les UTN prévues par le DOO respectent le PADD (et donc l’article L. 141-5 du Code de l’urbanisme). Cependant, elle va ensuite estimer que quatre UTN ne respectent pas la vulnérabilité de l’espace montagnard et la qualité des sites et des grands équilibre naturels (article L. 122-15 du même code). Or il nous semble que si les UTN contenues dans le DOO ne sont pas légales au regard de ces dispositions, le DOO ne peut pas l’être non plus au regard du PADD qui intégrait bien dans ses défis 1 et 2 un développement touristique respectueux de l’environnement et des enjeux climatiques.

C. Le respect du principe d’équilibre : retour vers le passé

La CAA de Lyon impose ici une stricte interprétation du principe d’équilibre13, avec lequel les documents d’urbanisme doivent être compatibles14. Souvent ce sont des manquements en matière de diagnostic et de prévisions justifiant la consommation foncière au sein du rapport de présentation qui servent à l’appréciation. Par exemple la CAA de Nancy avait confirmé l’annulation d’un SCOT au regard du développement urbain non-maîtrisé et de la gestion peu économe des sols en raison de prévisions démographiques erronées15. En montagne, le PLU d’Huez avait fait l’objet d’une annulation au regard du principe d’équilibre méconnu par une absence de diagnostic justifiant la consommation d’espace, par une absence de mesures de pérennisation des lits chauds et par une approche essentiellement hivernale de l’activité touristique16. La CAA aurait pu s’inspirer de ces raisonnements, ce qu’elle ne fait pas.

Le TA de Grenoble avait justifié son annulation au regard de l’absence de maîtrise de l’étalement urbain et de l’absence de solution pérenne pour garantir l’effectivité de l’activité économique des stations dans la durée, à partir d’une analyse du rapport de présentation. Si l’absence de maîtrise de l’étalement urbain est classique, la pérennité de l’activité économique donnait un élément nouveau pour le contrôle des SCOT en montagne, dont ne s’est pas saisie la CAA de Lyon.

Ici, la CAA de Lyon contrôle non pas la globalité du SCOT par rapport au principe d’équilibre, mais seulement une infime partie de celui-ci. En effet, elle fait seulement référence à la prescription 1.2 de l’objectif 2 de l’orientation 3 du défi n° 2 du DOO pour effectuer ce contrôle. De plus, l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme étant très fourni, elle se réfère uniquement à l’objectif de diversité des fonctions urbaines et rurales ce qui semble assez inédit et réducteur.

Il se pose donc une sérieuse question quant au contrôle de la compatibilité d’un SCOT de montagne avec les objectifs du droit de l’urbanisme pour les juridictions administratives. Les juges ne peuvent-ils faire référence qu’à un seul de ces objectifs, qui plus est sans grand lien avec les impératifs environnementaux en milieu montagneux ? De plus, est-ce qu’une seule prescription du DOO peut être prise en compte dans le contrôle de la compatibilité d’un SCOT avec les objectifs du droit de l’urbanisme ? Il nous semble que non, et que la lecture globalisante proposée par le TA était plus en phase avec le droit et la jurisprudence.

II. Une appréciation différente des UTN

Les UTN doivent prendre en compte les communautés d'intérêt des collectivités territoriales concernées et la vulnérabilité de l’espace montagnard au changement climatique. Elles doivent aussi respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels17. Au regard de ces exigences, le TA de Grenoble avait annulé les UTN n°1, 2, 3, 4, 5, 7 et 8. Pour cela, il avait pris en compte la proximité et l’atteinte aux espaces protégés, aux espèces et leurs habitats, de même que les risques naturels. En appel, la CAA rétablit trois UTN (n°1, 3, 7) et en annule quatre autres, invalidant les projets les plus conséquents (n°2, 4, 5, 8), laissant les extensions modérées de domaines skiables se faire, tandis que le TA de Grenoble était intransigeant sur le chevauchement et la proximité avec des espaces et espèces protégées, comme le suggérait l’avis de la MRAE.

A. L’invalidation des quatre plus grandes UTN (n°2, 4, 5, 8)

Les quatre plus grandes UTN voient leur annulation confirmée, ce qui comprend deux liaisons entre des domaines skiables (2 et 5), le club Med de Valloire (4) et l’aménagement du domaine skiable à Val Cenis (8). La CAA prend un grand soin à se justifier : à chaque fois, elle donne une interprétation précise des communautés d’intérêt des collectivités territoriales concernées, de la vulnérabilité de l’espace montagnard au changement climatique et du respect de la qualité des sites et des grands équilibres naturels. Pour cela, elle se livre à une analyse sous la forme suivante : description du projet, analyse de l’évaluation environnementale, description de l’impact paysager, analyse des risques naturels, analyse de l’état des ressources énergétique et/ou en eau, et donne ses conclusions au regard de l’article L. 122-15 du Code de l’urbanisme.

Comme le TA, elle fait référence aux espaces et espèces protégés et aux risques naturels, mais aussi pour chaque UTN elle prend en compte d’autres éléments pour justifier l’annulation, allant plus loin en soulignant :

- Les manquements à l’évaluation environnementale en matière d’évitement et de réduction des atteintes à l’environnement pour les UTN 4 et 8. De plus, elle estime que l’ensemble des incidences n’a pas été évalué pour l’UTN 8.

- Les risques pesant sur la ressource en eau, de même que sur les capacités restreintes d’une station d’épuration (UTN 2 et 4).

- La consommation énergétique et les moyens de transport restreints concernant l’UTN 4.

Au regard de ces éléments variés, elle condamne les projets ayant les incidences les plus grandes.

Néanmoins parfois son interprétation nous interroge. Par exemple, elle s’appuie sur les conclusions de la commission d’enquête qui réclamait la suppression de l’UTN 5. Mais elle ne reproduit pas ce raisonnement pour l’UTN 2, alors que la commission faisait la même demande. De plus, elle estime qu’une UTN (contenue dans le DOO) peut être cohérente avec le PADD tout en étant illégale au regard de l’article L. 122-15 du Code de l’urbanisme (UTN 4) ce qui apparait hautement contradictoire avec son appréciation de la légalité du DOO par rapport au PADD. Aussi, cette décision ne permet pas de clarifier ce qui est attendu de l’évaluation environnementale d’un SCOT contenant des UTN. En effet, elle envoie des signaux contradictoires car pour la Cour l’évaluation environnementale du SCOT peut renvoyer à de futures études d’impact au stade du projet et des autorisations d’urbanisme pour les UTN. Ce qui ne l’empêche pas de sanctionner l’UTN 8, car elle estime que « l’ensemble de ses incidences environnementales n’a pas été évalué, le rapport de présentation du SCoT renvoyant explicitement aux « études à venir pour affiner le projet et préparer sa phase opérationnelle ». Ces questions mériteraient d’être éclaircies, et en tout cas cet arrêt manque de cohérence sur ce point.

B. La validation de trois UTN : l’atteinte aux milieux naturels ne suffit pas

Dans son jugement, le TA sanctionnait la proximité ou l’empiètement de zones protégées, de même qu’un évitement non satisfaisant pour les UTN 1, 3 et 7. La Cour admet des incidences, mais estime qu’elles ne sont pas significativement négatives. En tous cas la seule atteinte à des sites préservés de toute urbanisation ne lui suffit pas pour annuler une UTN. Elle produit le raisonnement suivant pour chaque UTN : une description du projet, une référence à l’évaluation environnementale, à l’impact paysager et sur les milieux naturels, et elle donne ses conclusions au regard de l’article L. 122-15 du Code de l’urbanisme.

Elle concède le fait que ces trois UTN sont situées sur des lieux reflétant l’importance des enjeux de biodiversité, qu’elles entraînent la destruction d’habitats naturels, et qu’elles auront un impact sur les paysages et milieux naturels actuellement vierges, et dans des zones sensibles et protégées. Pour valider ces UTN, elle use de la formule suivante :

« il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation des équipements projetés, même s’ils pourront s’implanter dans des sites pour l’heure préservés de tout aménagement, auront une incidence significativement négative sur la faune, la flore et les paysages, que ce soit en raison des travaux nécessaires à la réalisation du projet ou en phase d’exploitation. Une telle atteinte au site ou aux grands équilibres naturels, comme, de manière plus spécifique, la hausse de fréquentation anticipée de la zone Natura 2000, l’atteinte portée aux milieux biologiques des zones humides identifiées, ou la perturbation causée aux espèces protégées recensées, ne sauraient être déduite de la simple extension de l’emprise du domaine skiable, au sujet de laquelle des mesures d’évitement, réduction et compensation des atteintes seront prévues. »

Elle exige donc la preuve d’une incidence significativement négative sur trois éléments : la faune, la flore et les paysages. Et ce à deux moments : lors des travaux et lors de la phase d’exploitation. Ainsi, pour la CAA, une simple extension du domaine skiable, si elle est assortie de mesures d’évitement, de réduction et de compensation n’a pas d’incidence significativement négative. D’autant plus qu’il y aura une compensation à 200% pour les UTN n°1 et 3.

Au final, cette décision de justice a une portée purement juridique plutôt qu’une portée pratique, le nouveau SCOT de 2025 étant dans sa dernière phase d’adoption. Les juridictions administratives se trouvent alors au cœur des questions entourant la transition des territoires de montagne sans une boussole claire18, la seule certitude étant que les grands projets de liaisons entre domaine skiables semblent condamnés.