Par une note du 2 aout 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice a fixé les modalités de gestion du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnels (RIFSEEP) pour le corps des directeurs des services de greffe judiciaires et le corps des greffiers des services judiciaires.
L’Union nationale des syndicats autonomes pour les services judiciaires (UNSA-SJ) a, par un courrier du 30 septembre 2021, sur le fondement de l’article L. 77-10-5 du code de justice administrative, saisi le garde des Sceaux, ministre de la justice d’une mise en demeure préalable à l’introduction d’une action de groupe, tendant à ce que celui-ci fasse cesser les manquements résultant de la rupture d’égalité que sa note de gestion du 2 août 2021 génèrerait entre greffiers principaux et directeurs des services de greffe principaux, selon qu’ils aient été promus au grade d’avancement avant le 1er janvier 2021 ou après cette date, les agents promus plus récemment bénéficiant, malgré une ancienneté inférieure, d’une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) supérieure aux agents promus antérieurement, et de procéder, en conséquence, à la révision du montant des socles indemnitaires applicables au 1er janvier 2021 à l’ensemble des greffiers principaux et des directeurs principaux, pour chacun des groupes de fonctions de rattachement.
Par un courrier en date du 16 mars 2022, le garde des Sceaux, ministre de la justice n’a pas réservé une suite favorable à cette demande, en indiquant que la rupture d’égalité de traitement qu’induirait selon l’UNSA-SJ la note du 2 août 2021 ne saurait constituer une discrimination imputable à l’administration dans la mise en œuvre du RIFSEEP à l’égard des greffiers et des directeurs des services de greffe, justifiant la recevabilité d’une action de groupe au sens de l’article L. 77-11-2 du code de justice administrative, en rappelant que le Conseil d’État, par deux décisions du 30 décembre 2021 (n°s 457745 – 458145 et 457589), concernant la note de service du garde des sceaux, ministre de la justice n° SJ-21-224-RGH3 du 2 août 2021 portant sur les modalités de gestion du régime indemnitaire du corps des directeurs des services de greffe judiciaires et greffiers des services judiciaires, a notamment jugé que la fixation par le ministre de la justice d’un « socle indemnitaire », qu’il définit comme le montant minimum d’IFSE garanti à un agent en raison des fonctions exercées, pour chacun des quatre groupes de fonctions des directeurs des services de greffe judiciaires et des trois groupes de fonctions des greffiers des services judiciaires, ne fait pas obstacle à ce que le montant de l’IFSE attribué aux membres d’un même groupe de fonctions soit différent entre ces agents pour tenir compte de l’expérience et de la technicité acquise par chacun dans l’exercice de ces fonctions, sous réserve de ne pas dépasser le plafond annuel de cette indemnité fixé par arrêté interministériel, en précisant également que le principe du réexamen du montant de l’IFSE n’implique pas une revalorisation automatique, et en relevant que, compte tenu de la sensibilité de la problématique soulevée afin d’assurer l’égalité de traitement des agents, il a demandé à ses services, en particulier à la sous-direction des ressources humaines des greffes, d’envisager, en lien avec la DGAFP, que la situation des greffiers principaux et directeurs des services de greffe principaux promus avant le 1er janvier 2021 puisse être prise en compte, dans les meilleurs délais, sous réserve des disponibilités budgétaires du programme et qu’une demande budgétaire sera ainsi portée par la direction des services judiciaires dans le cadre de la prochaine loi de finances.
À la suite de cette réponse, l’UNSA-SJ a saisi le Conseil d’État, qui a transmis sa demande au tribunal administratif de Lyon, d’une action de groupe, sur le fondement des articles L. 77-10-1, 2° et L. 77-11-1 et suivants du code de justice administrative, afin, à titre principal, que soient constatés les manquements résultant de la rupture d’égalité induite par cette note de gestion entre greffiers principaux et entre directeurs des services de greffe principaux, selon qu’ils ont été promus dans leur grade avant ou après le 1er janvier 2021, que soit enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de faire cesser cette discrimination, de réviser le montant des socles indemnitaires et de régulariser pour le passé la situation indemnitaire des greffiers principaux et des directeurs principaux affectés par le manquement discriminatoire constaté, à titre subsidiaire, dans le cas où il ne serait pas fait droit à la demande de régularisation pour le passé, de réparer les préjudices subis nés à compter du 4 octobre 2021, date de notification de la mise en demeure préalable à l’introduction de l’action de groupe.
Par un jugement n° 2300189 du 7 juillet 2023, dont l’UNSA-SJ relève appel, ce tribunal a rejeté sa demande comme irrecevable.
S’agissant de la régularité du jugement attaqué
En premier lieu, si l’UNSA-SJ soutient que jugement qui lui a été notifié n’est pas signé en méconnaissance de l’article R. 741-7 du code de justice administrative, il ressort du dossier de première instance que la minute de ce jugement comporte, conformément à cet article, qui n’exige pas que la copie du jugement notifiée aux parties comporte ces signatures, la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d’audience.
En second lieu, le jugement attaqué est, contrairement à ce que soutient l’union syndicale requérante, suffisamment motivé concernant le rejet de la demande de l’UNSA-SJ pour irrecevabilité, et ce au regard de la teneur de l’argumentation soumise au tribunal. Voyez sur la jurisprudence constante selon laquelle le tribunal n’est pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties : par exemple : CE, 16 juin 2010, n°311840 et sur l’obligation que le juge se prononce, par une motivation suffisante au regard de la teneur de l’argumentation qui lui est soumise, sur tous les moyens expressément soulevés par les parties, à l’exception de ceux qui, quel que soit leur bien-fondé, seraient insusceptibles de conduire à l’adoption d’une solution différente de celle qu’il retient, notamment, CAA Versailles, 11 avril 2024, n°23VE00832.
S’agissant de la recevabilité de la demande
L’UNSA-SJ soutient que contrairement à ce qu’a jugé le tribunal sa demande était recevable dans la mesure où l’action de groupe visée au 2° de l’article L. 77-10-1 du code de justice administrative est relative à une discrimination imputable à un employeur sur le fondement du chapitre XI du titre VII du livre VII du code de justice administrative, et non, comme l’action de groupe visée au 1° de cet article, à une discrimination fondée sur un motif énuméré par la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et qu’ainsi, le champ d’application de l’action de groupe relative à une discrimination imputable à un employeur ne saurait être restreint aux seules discriminations fondées sur un motif énuméré par la loi de 2008, d’autant que cela conduirait à méconnaître le sens et la portée des dispositions applicables et a privé de toute portée l’action de groupe relative à une discrimination imputable à un employeur.
Elle estime que son action de groupe portant sur une discrimination imputable au ministre de la justice en qualité d’employeur public, en particulier une rupture d’égalité entre les fonctionnaires d’un même grade et d’un même groupe de fonctions en ce que l’application de la note de gestion du 2 août 2021 permet que leur soient appliqués des socles indemnitaires différents en fonction de la date d’obtention du principalat est recevable, en application des dispositions du 2° de l’article L. 77-10-1 et des articles L. 77-11-1 et suivants du code de justice administrative, alors même qu’elle ne porte pas sur l’un des motifs de discrimination énumérés par la loi de 2008.
Le tribunal administratif a estimé que la demande présentée par le syndicat requérant ne relève pas du champ d’application des dispositions des articles L. 77-11-2 et suivants du code de justice administrative dès lors que la différence de traitement fondée sur la date d’accès de certains agents à leur grade d’avancement et la rupture d’égalité qui résulterait du traitement différencié appliqué en matière de régime indemnitaire selon cette date d’avancement ne constitue pas une discrimination fondée sur l’un des motifs limitativement énumérés par l’article 1er de la loi du 2008. Autrement dit, il a considéré que l’action de groupe ne concerne que les seules discriminations fondées sur l’un des critères prohibés par la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
Étant précisé que l’article L. 77-10-1 du code de justice administrative, inclus dans le chapitre X relatif à l’action de groupe, distingue à ses 1° et 2°, l’action ouverte sur le fondement de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations de l'action ouverte sur le fondement du chapitre XI du présent titre et que ce dernier chapitre est relatif à l’action de groupe relative à une discrimination imputable à un employeur et comprend notamment l’article L. 77-11-1 qui prévoit que :
« Sous réserve du présent chapitre, le chapitre X du présent titre s'applique à l'action de groupe prévue au présent chapitre »
et l’article L. 77-11-2 qui dispose que :
« Une organisation syndicale de fonctionnaires représentative au sens du III de l'article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou un syndicat représentatif de magistrats de l'ordre judiciaire peut agir devant le juge administratif afin d'établir que plusieurs candidats à un emploi, à un stage ou à une période de formation ou plusieurs agents publics font l'objet d'une discrimination, directe ou indirecte, fondée sur un même motif et imputable à un même employeur. Une association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans intervenant dans la lutte contre les discriminations ou œuvrant dans le domaine du handicap peut agir aux mêmes fins en faveur de plusieurs candidats à un emploi ou à un stage. ».
L’action de groupe a été introduite d’abord en matière de consommation seulement, par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dite loi Hamon. La loi de 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle l’a étendue à d’autres matières et a créé un cadre légal commun aux différentes actions de groupe. Elle a ainsi ouvert la possibilité d’introduire de telles actions devant le juge administratif, conformément notamment aux conclusions du rapport publié par le Conseil d’État en 2009 sur « L’action collective en droit administratif » issu du groupe de travail présidé par M. Philippe Belaval, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives, qui préconisait l’ouverture d’une action de groupe dans le domaine du droit administratif pour mieux traiter les contentieux sériels, tant pour la réparation de préjudices que pour la reconnaissance de droits individuels.
Une action de groupe peut désormais être introduite en matière de consommation, d’environnement, de santé ou de protection des données à caractère personnel, et dans le domaine de la lutte contre les discriminations, avec une procédure spéciale pour les discriminations imputables à un employeur.
L’action de groupe se définit comme une voie de droit permettant à une ou plusieurs personnes d’exercer une action en justice au bénéfice d’un groupe de personnes non identifiées, sans avoir reçu un mandat de leur part au préalable (voyez l’étude d’impact du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle).
Elle est distincte de l’action en reconnaissance de droits individuels en faveur d'un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt prévue par les articles L. 77-12-1 et suivants du code de justice administrative (CJA), et peut poursuivre une visée simplement réparatrice, en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices générés par les dommages causés par un même manquement de la personne publique, ou une visée correctrice, en vue d’obtenir la cessation du manquement à l’origine du dommage subi par les personnes concernées, ces finalités n’étant pas exclusives l’une de l’autre. Dans le premier cas, le juge procède en deux temps, en statuant d’abord sur la responsabilité du défendeur à l’égard du groupe de personnes qu’il doit définir et les préjudices susceptibles d’être réparés, et dans un second temps seulement, sur la réparation individuelle ou collective de ces préjudices.
Quelle que soit la finalité poursuivie par l’action de groupe devant le juge administratif, ce contentieux, par nature subjectif, relève du plein contentieux de la responsabilité.
Il ne s’agit ainsi ni plus ni moins que d’obtenir pour un groupe de personnes ce que la jurisprudence en matière de responsabilité de la puissance publique permet d’obtenir à une échelle individuelle.
Tout au plus l’action de groupe permet-elle, à la différence des litiges individuels, de demander la cessation du manquement même en l’absence de conclusions indemnitaires.
Il s’agit d’une action sérielle visant à faciliter le traitement procédural de litiges individuels, et elle n’a pas pour objet de modifier les règles de fond du droit de la responsabilité, ainsi qu’il ressort clairement de l’étude d’impact du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.
Voyez les conclusions de Esther de Moustier, rapporteure publique, sous CE, Assemblée, 11 octobre 2023, Amnesty International France et autres, n° 454836, au recueil Lebon.
Il ressort de l’exposé des motifs du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIème siècle, titre V « coordonner l’accès collectif au juge », que ce projet propose de donner un cadre général à l’action de groupe, :
« susceptible de s'adapter à tous les types de contentieux auxquels le législateur choisira de l'ouvrir. Ce dispositif entend assurer la garantie de l'égalité des armes et éviter les mises en cause injustifiées qui pourraient fragiliser l'activité économique. C'est à partir de ce socle commun ainsi constitué, qu'est aussi mise en place une action collective en matière de discrimination. » et « ouvre l'action de groupe en matière de discrimination avec les adaptations nécessaires au contentieux en cette matière. A cette fin, ces articles s'intègrent au sein de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, qui constitue le corpus de référence en la matière. Sont aussi concernées les personnes publiques, dès lors que la loi de 2008 s'applique également à elles en vertu de son article 5. Ainsi les actions concernent tant le juge civil que le juge administratif. ».
Le projet de loi renforce la protection des droits et la lutte contre les discriminations par la création, d’une part, d’un cadre légal commun aux actions de groupe en matière judiciaire et administrative, et d’autre part, d’une action de groupe en matière de discrimination (voyez le communiqué de presse du Conseil des ministres du 31 juillet 2015).
L’étude d’impact de ce projet souligne dans le titre V relatif à l’action de groupe, concernant les articles 44 et 45 relatifs à la déclinaison de l’action de groupe dans le domaine des discriminations que le projet de loi poursuit en ce domaine trois objectifs majeurs :
- assurer l’effectivité de la législation anti-discrimination existante ;
- surmonter les limites de la réponse pénale pour lutter contre les discriminations directes ou indirectes, ayant un effet collectif ;
- obtenir un bénéfice au-delà des personnes concernées par le procès.
Et que l’action de groupe sera possible dès lors que la discrimination atteignant plusieurs personnes porte sur l’un des champs visés par la loi de 2008.
Il ressort du rapport n° 121 (2015-2016) de M. Yves Détraigne, sénateur, fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 octobre 2015 que la commission a souhaité simplifier et clarifier le dispositif proposé en distinguant clairement une action de groupe « discrimination » à vocation généraliste et une action de groupe « discrimination » limitée au champ de l'emploi privé ou public.
Alors que le gouvernement avait proposé, dans le projet de loi initial, que l’article 44 crée une nouvelle action de groupe en matière de discrimination ainsi que ses déclinaisons lorsque la discrimination est le fait d’un employeur privé ou public, le Sénat a revu l’organisation du projet de loi en retenant, dans l’article 44, les seules dispositions relatives à l’action de groupe générale en matière de discrimination, et en traitant de ses déclinaisons, lorsque la discrimination est le fait d’un employeur, à l’article 45 du présent projet de loi, quand la procédure relève du juge judiciaire, et dans un nouvel article spécifique (article 45 bis), lorsque le contentieux relève de la compétence du juge administratif. L’Assemblée nationale a confirmé cette clarification. Ainsi, introduit par le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, cet article 45 bis a pour objet de créer une action de groupe spécifique en matière de discrimination causée par un employeur dont les relations avec ses employés relèvent du droit public (voyez le rapport n° 3904 déposé le 30 juin 2016 de MM. Jean-Michel Clément et Jean-Yves Le Bouillonec, députés, au nom de la commission des lois sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle).
Les discriminations au travail sont ainsi prises en compte dans le régime spécifique prévu aux articles 45 et 45 bis du projet de loi. Introduit par le Sénat en première lecture, à l'initiative du rapporteur, l'article 45 bis du projet de loi constitue le pendant, dans le code de justice administrative, pour les employeurs publics, de l'action de groupe en matière de discrimination prévue à l'article 45. Il s'agissait de distinguer plus clairement les procédures selon que l'employeur est privé ou public (voyez le rapport n° 839 M. Yves Détraigne, sénateur, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 septembre 2016)
Ainsi, compte tenu de ces travaux parlementaires, il résulte de la combinaison des dispositions de l’article L. 77-10-1 du code de justice administrative, introduit dans ce code par l’article 85 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui constitue le premier article du chapitre X relatif à l’action de groupe, de l’article L. 77-11-1 du même code en vertu duquel « Sous réserve du présent chapitre, le chapitre X du présent titre s'applique à l'action de groupe prévue au présent chapitre », de l’article L. 77-11-2 du même code, introduits par l’article 88 de la loi du 18 novembre 2016 et inclus dans le chapitre XI relatif à l’action de groupe relative à une discrimination imputable à un employeur, et de l’article 10 de la loi du 27 mai 2008, introduit dans cette loi par l’article 86 de la loi du 18 novembre 2016 précitée, article faisant partie de la section 1 « dispositions générales » du chapitre III « l’action de groupe en matière de discrimination » de ladite loi, que l’action de groupe, prévue par le chapitre XI du titre VII du livre VII du code de justice administrative introduit par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle, qui a pour objet de permettre à une organisation syndicale représentative de saisir le juge administratif afin d’établir que plusieurs agents publics font l’objet d’une discrimination, directe ou indirecte, fondée sur un même motif et imputable à un même employeur et de lui demander de faire cesser ce manquement, constitue une déclinaison spécifique, dans le champ des relations de travail, de l’action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, ainsi qu’une adaptation au droit de la fonction publique de l’action de groupe en matière de discrimination dans les relations relevant du code du travail. Ces deux actions se distinguent par les conditions dans lesquelles elles peuvent être mises en œuvre, le législateur ayant entendu, dans les relations du travail, prévoir des conditions spécifiques favorisant notamment le dialogue social.
Ainsi, comme l’action de groupe en matière de discrimination, visée au I de l’article 10 de la loi du 27 mai 2008 et au 1° de l’article L. 77-10-1 du code de justice administrative, l’action de groupe relative à une discrimination imputable à un employeur, visée au II de l’article 10 de la loi du 27 mai 2008 et au 2° de l’article L. 77-10-1, ne peut avoir pour objet que de faire constater une discrimination directe ou indirecte, au sens de la loi du 27 mai 2008 ou des dispositions législatives en vigueur. Cette action de groupe, prévue au 2° de l’article L. 77-10-1 du code de justice administrative, n’est donc recevable que si elle vise à établir que plusieurs agents publics font l’objet d’une telle discrimination.
En l’espèce, la différence de traitement fondée sur la date d’accès de certains agents à leur grade d’avancement et la rupture d’égalité qui résulterait du traitement différencié appliqué en matière de régime indemnitaire selon cette date d’avancement ne constitue pas une discrimination fondée sur l’un des motifs limitativement énumérés par la loi du 27 mai 2008, en particulier son article 1er.
Il n’apparait pas non plus que cette différence de traitement constituerait une discrimination au sens d’autres dispositions législatives en vigueur, et notamment des articles L. 131-1 à L. 131-13 du code de la fonction publique.
Ainsi, comme que l’a estimé à juste titre le tribunal administratif, la requête présentée par le syndicat requérant ne relève pas du champ d’application des dispositions des articles L. 77-11-2 et suivants du code de justice administrative de sorte que le syndicat UNSA services judiciaires n’est pas fondé à soutenir que la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la justice en défense devant le tribunal ne pouvait être accueillie.
Par ces motifs, nous concluons au rejet au fond de la requête.
