Un candidat à une élection municipale non appelé à siéger au moment opportun peut-il l’être ultérieurement ? Telle est la problématique soulevée par le Préfet du Cantal.

A la suite de la démission de Mme B., conseillère municipale de la majorité, le 10 octobre 2022, Mme V., quatorzième sur la liste majoritaire, a été appelée à siéger au conseil municipal. Or, l’article L. 270 du code électoral dispose que « Le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit ». La liste « Lanobre, notre priorité » disposait de douze élus, le candidat venant immédiatement après le dernier élu était M. R., le treizième. Aussi, il aurait dû, en sa qualité de premier candidat non élu de la liste, être désigné comme le remplaçant de Mme B. en application dudit article. Il n’avait, par ailleurs, pas exprimé sa volonté de renoncer à son mandat. L’élection de Mme V. était, par conséquent, illégale mais il ne s’agit pas de la décision contestée en l’espèce.

Par la suite, un second conseiller de la majorité démissionnaire a été remplacé par M. J., quinzième et dernier de la liste majoritaire « Lanobre, notre priorité ». Les démissions se sont succédé au sein du conseil municipal de la commune de Lanobre. Puis, les trois conseillers d’opposition ainsi que l’ensemble des personnes présentes sur leur liste ont renoncé à leur mandat1 laissant trois sièges vacants supplémentaires.

In fine, seul le recours à M. R. comme remplaçant permettait alors d’éviter d’atteindre le seuil du tiers des sièges vacants provoquant la tenue de nouvelles élections2. M. R., treizième sur la liste « Lanobre, notre priorité » a, par conséquent, été appelé à siéger au conseil municipal par le maire. Il s’agit de la décision déférée par le préfet du Cantal au juge administratif clermontois.

Le tribunal administratif a adopté, dans sa décision, une lecture littérale de l’article L. 270 du code électoral : le remplaçant est la personne placée « immédiatement après le dernier élu » sur la liste dont le siège devient vacant. Or, M. R était treizième et le dernier à avoir été élu était le quinzième. Il a donc « perdu la qualité de candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu […] et ne pouvait ainsi plus être appelé à siéger en tant que conseiller municipal ». La désignation du quinzième sur la liste « comme conseiller municipal en novembre 2022 a fermé les portes à toute possibilité de remplacement d’un siège vacant d’un élu de la liste « Lanobre, notre priorité » » juge le rapporteur public. Il considère que valider l’élection de M. R. « reviendrait à admettre le principe d’une réserve de remplaçant », c’est-à-dire qu’il serait possible d’écarter certains noms pour pouvoir les mobiliser ultérieurement en cas de besoin. En quelque sorte, le rapporteur public considère que cela ouvrirait la porte à une désignation des élus sur choix du Maire et non selon l’ordre déposé en préfecture. Or, la jurisprudence du Conseil d’État exige que l’ordre des noms soit celui déposé en préfecture lors de la candidature3. En validant l’élection de M. R., la décision n’aurait pas eu pour effet de laisser ouverte la voie à la constitution d’une réserve de remplaçant. Le respect de l’ordre de la liste demeurerait une obligation, le juge administratif pouvant être saisi en cas de violation par une personne ayant intérêt à agir ou par le Préfet. Là ne semble pas être la question. Il s’agissait, plutôt, de prendre acte de la non-contestation de la désignation irrégulière qui avait empêché M. R. de siéger au conseil municipal et d’en tirer des conséquences pratiques. La volonté du maire de ne pas appeler M. R. en violation de la loi mais aussi de la logique du système électoral municipal aurait pu conduire le tribunal à assouplir sa lecture pour respecter le droit légitime de M. R. à siéger au conseil municipal puisqu’il figurait sur la liste en position devenue éligible. Toutefois, selon le rapporteur public, juger que M. R. pouvait être désigné ultérieurement contrevenait à l’art. L. 270. Il aurait, pourtant, pu considérer qu’il s’agissait d’une régularisation de la situation comme nous le verrons plus loin. Le juge administratif a préféré appliquer très strictement la disposition législative. Ce faisant, il a admis qu’une personne puisse être écartée définitivement du conseil municipal en l’absence de recours dans les délais contre la désignation irrégulière.

Saisi en appel, le Conseil d’Etat s’est prononcé rapidement puisque le litige en question relevait du contentieux électoral4. Dans un arrêt du 23 mai 2024, il a annulé le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Considérant que le sens de la décision de première instance était contestable dans sa finalité, mais qu’il lui était difficile d’invoquer des principes nouveaux permettant d’écarter la lecture littérale de l’article L. 270, les juges du Palais Royal ont développé un curieux argumentaire. Le Conseil d’État affirme que « lorsque le premier candidat non élu d'une liste n'a pas été appelé à remplacer un conseiller municipal de la même liste dont le siège est devenu vacant, […] il continue néanmoins d'être regardé comme celui venant immédiatement après le dernier élu de cette liste⁵. ». 

Ainsi, bien qu’illégale, la désignation d’un membre d’une liste n’emporte pas la perte de la qualité de « suivant de liste » des personnes non-élues présentes avant lui sur la liste en question. On pourrait penser qu’il considère que « le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu » peut être une personne placée avant le dernier élu, ce qui serait incongru. Il semble, toutefois, plus logique d’affirmer que le Conseil d’Etat a interprété la notion de « dernier élu » comme étant la dernière personne élue lors des élections initiales et non comme le dernier candidat entré au conseil municipal à la suite d’une vacance. Il s’agit d’une interprétation quelque peu étonnante qui traduit une volonté de confirmer l’élection de M. R. afin de limiter les effets d’une décision illégale antérieure et non contestée. Et ce, d’autant plus, qu’il s’agit d’une matière sensible : le contentieux électoral. La légitimité démocratique de l’élu injustement écarté impose que celui-ci puisse être désigné et qu’il puisse voir sa situation régularisée. « Par suite, il doit, en cette qualité, être appelé à remplacer tout conseiller municipal de la liste dont le siège deviendrait vacant » affirment les juges. Ainsi, un candidat en situation d’incompatibilité pourrait être appelé ultérieurement lorsque l’incompatibilité aura cessée et qu’un siège sera devenu vacant. Ce faisant, le Conseil d’État tort la disposition législative et sa propre jurisprudence selon laquelle le « siège est normalement pourvu par la désignation du candidat venant immédiatement après le dernier élu de la liste qui doit disposer de ce siège »6.

Cependant, il apparaît que tant le tribunal administratif que le Conseil d’Etat auraient pu adopter une position, certes, plus osée, mais surtout plus logique permettant de ne pas tordre l’interprétation habituelle de l’article L. 270 du code électoral. En effet, comme le rappelaient les services du ministère de l’Intérieur, dans une réponse à une question écrite7, la jurisprudence du Conseil d’État8 prévoit que la cessation définitive du mandat d’un conseiller municipal a pour effet immédiat de conférer la qualité de conseiller municipal au suivant de liste sans qu’il soit nécessaire de procéder à son installation ou qu’il accepte sa prise de fonction. Le mandat du suivant de liste débute dès réception par le maire de la démission du conseiller ou, plus généralement, de la vacance du siège. Seul un renoncement express empêche le transfert automatique du mandat. Il en va de même à propos des conseillers départementaux et régionaux : la vacance du siège a pour effet immédiat de conférer au remplaçant élu à cet effet le mandat en question. Le mandat de l’élu remplaçant débute donc dès la vacance du siège sans qu’il soit besoin de réaliser des formalités administratives ou protocolaires. Ainsi, la démission de Mme B. le 10 octobre 2022 a eu pour effet immédiat de conférer à M. R. la qualité de conseiller municipal. Le Conseil d’État aurait pu faire usage de cette jurisprudence en considérant que M. R. était déjà conseiller municipal et que les désignations officielles ultérieures étaient irrégulières. En allant dans ce sens, les juges auraient fait une application justifiée de la jurisprudence Élections de Courcelles-lès-Lens tout en ne déformant pas le sens de l’article L. 270. Il est vrai, néanmoins, que les conséquences pratiques d’une telle décision auraient été lourdes pour la commune de Lanobre.