Par une délibération du 17 mai 2010, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a décidé de l’acquisition d’un terrain bâti de près de 7,81 hectares accueillant un village vacances « Vallée Haute » dit « E. » pour un montant de 5 763 670 euros.
Par une délibération du 1er mars 2012, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a approuvé le principe d’une cession de ce terrain à hauteur de 6 000 000 d’euros.
Par une délibération du 25 juin 2015, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a approuvé le compromis de vente à passer avec la société d’aménagement de la Savoie, société d’économie mixte, pour la vente de 7,7 hectares de ce tènement au prix de 6 000 000 d’euros net afin que des constructions de divers types, pour une surface bâtie de 7 400m², soient réalisées dans la continuité de la zone d’aménagement concerté des Alpins.
Le compromis de vente du 30 juin 2015 prévoit le versement d’acomptes à la charge de la société d’aménagement de la Savoie à hauteur de 450 000 euros, six mois après la signature du compromis de vente, de 1 100 000 euros un an après la signature du compromis de vente, de 2 225 000 euros en 2017 et le solde à la fin de l’opération le 30 décembre 2019.
Par une délibération du 2 août 2018, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a, d’une part, approuvé des modifications au compromis de vente, dont une réduction de la surface du tènement vendu à 7,43 hectares et, d’autre part, acté de la participation de la commune à hauteur de 1 500 000 d’euros aux frais de démolition et de désamiantage évalué à hauteur de 3 000 000 d’euros à la suite de la réalisation de diagnostics.
Cette délibération a été abrogée par une délibération du 1er août 2019 au motif que la « collectivité souhaite modifier en profondeur le projet du quartier du Renouveau afin de ne pas compromettre la commercialisation des logements programmés dans la ZAC du quartier des Alpins. Ce projet doit, par conséquent, être complétement revu en prévoyant une part de logements individuels beaucoup plus importante ».
Par une délibération n°5.1 du 14 novembre 2019, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a constaté la caducité du compromis de vente du 30 juillet 2015 du fait de l’absence de réalisation des conditions suspensives, en particulier de celle portant sur l’obtention des autorisations administratives définitives, et autorisé le maire à restituer à la société d’aménagement de la Savoie les deux acomptes versés d’un montant total d’1 550 000 euros. Par une délibération n°1.9 du même jour, le conseil municipal a approuvé la décision modificative n°3 du budget principal pour l’exercice 2019 afin notamment d’intégrer ce montant de 1 550 000 euros dans les dépenses d’investissement.
Par une délibération n°5.2, également du 14 novembre 2019, le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a approuvé la convention de portage financier des travaux de démolition et de désamiantage réalisés par la société d’aménagement de la Savoie et a autorisé le maire à la signer.
Par deux requêtes, M.A. qui était alors conseiller municipal d’opposition avant de devenir maire de la commune, vous demande l’annulation de ces trois délibérations.
Nous prononcerons des conclusions communes sur ces deux requêtes.
Au titre des questions préalables, et tout d’abord, vous devrez rejeter comme étant irrecevables les conclusions de la requête n° 2000372 dirigées contre la délibération autorisant le maire de la commune à signer la convention de portage, délibération qui n’aurait pu être contestée que par la voie du recours en contestation de validité du contrat postérieurement à sa signature.
Vous savez que par son arrêt d’Assemblée n° 291545 du 16 juillet 2007, société Tropic travaux signalisation Guadeloupe, le Conseil d’Etat a admis le recours direct de certains tiers contre les contrats administratifs.
Vous savez également que par son arrêt d’Assemblée n° 358994 du 4 avril 2014, Département du Tarn-et Garonne, le Conseil d’Etat a parachevé l’évolution amorcée par l’arrêt Tropic Travaux signalisation Guadeloupe, en ce qui concerne le recours en invalidation du contrat administratif ouvert aux tiers. Alors que le recours en contestation de validité avait été ouvert aux seuls concurrents évincés par l’arrêt Tropic, la décision Tarn-et Garonne ouvre ce recours explicitement au préfet et aux élus locaux ainsi qu’à tous les tiers – non nécessairement concurrent évincé – sous réserve d’un intérêt lésé.
Symétriquement, l’arrêt Tarn-et-Garonne a eu pour effet de fermer aux tiers (sauf pour le préfet) le recours pour excès de pouvoir contre les principaux actes détachables de la passation du contrat. En effet, cette décision prévoit expressément que les décisions relatives au choix du cocontractant, la délibération autorisant la conclusion du contrat et la décision de le signer ne peuvent être contestées qu’à l’occasion du recours en contestation de validité du contrat, une fois celui-ci signé. A défaut, les conclusions en excès de pouvoir contre l’une de ces décisions sont irrecevables (pour illustrer, cf. TA de Toulouse, 24 février 2020, n° 1802259 : irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation de la délibération autorisant le maire à signer une convention de servitudes).
Il convient de préciser que le champ d’application matériel du recours en contestation de validité du contrat concerne les contrats administratifs et non les seuls contrats de la commande publique.
Aussi, les tiers restent recevables à attaquer les actes détachables des contrats de droit privé dès lors qu’ils ne disposent pas d’une voie de recours devant le juge administratif contre ces contrats (CE, 27 octobre 2015, n° 386595, n° 390657, B).
En l’espèce, il y a donc lieu d’examiner si la convention de portage objet de la délibération attaquée est un contrat administratif.
Vous savez que la qualification d’un contrat administratif peut résulter soit de la loi, soit de l’application de critères jurisprudentiels.
Sont des contras administratifs au titre de la loi – principalement – les contrats de la commande publique, c’est-à-dire ceux passés en application ou qui auraient dû être conclus en application du code de la commande publique.
Parmi les contrats de la commande publique, un marché public est aux termes de l’article L. 1111-1 du code de la commande publique, un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d’un prix ou de tout équivalent. Un marché public suppose donc la réunion :
- d’un critère organique : la présence d’une personne publique ;
- d’un critère lié à l’objet du contrat ;
- d’un critère financier : le contrat doit être conclu à titre onéreux.
Quant à la détermination du contrat administratif par des critères jurisprudentiels, elle suppose la réunion de deux critères :
- un critère organique qui réside dans la présence d’au moins une personne publique en tant que partie au contrat ;
- et un critère matériel qui résulte soit du caractère exorbitant des clauses du contrat, soit de la relation étroite du contrat avec le service public, ou enfin du lien entre le contrat et l’exécution de travaux publics.
En l’espèce, nous pensons que l’opération de désamiantage-démolition qui a été conduite en 2017 par la société d’aménagement de la Savoie (SAS) devait être regardée comme un marché public, qui dans les faits a été alors conclu oralement entre la commune de Bourg-Saint-Maurice et cette société.
Le critère organique ne pose pas de difficulté en soi, puisque le contrat est conclu par la commune de Bourg-Saint-Maurice. Quant à l’objet du contrat, il s’agissait alors de répondre aux besoins de la commune : la démolition et le désamiantage de biens dont elle est propriétaire, et la nécessité de protéger la salubrité publique en raison du risque de diffusion de l’amiante présente dans l’isolation extérieure des constructions. Et pour cela, la commune a confié oralement à un prestataire, la SAS, la réalisation de ces travaux. Et contrairement à ce qui est soutenu en défense, ce n’était pas le compromis de vente de 2015 qui fondait l’intervention de la SAS puisque celui-ci, en son article 6, lui interdisait expressément d’effectuer des travaux de quelle que nature que ce soit.
Cependant, aucune modalité financière n’avait été alors expressément prévue ou en tout cas ne ressort des pièces du dossier. C’est finalement l’objet de la convention litigieuse, dont l’article 2 et la note de présentation de la délibération qui autorise sa signature, disposent que la commune remboursera à la société le portage financier effectué par la SAS, soit lors de la revente des terrains, soit au plus tard, au terme de la convention. Autrement dit, sous couvert de remboursement, il s’agit en réalité du paiement différé à la SAS de l’ensemble des frais qu’elle a supportés pour les travaux de désamiantage et de démolition des constructions édifiées sur les parcelles communales.
Toutefois, compte tenu de la dissociation dans le temps du règlement financier de la prestation réalisée en 2017 et du caractère strictement financier de la convention litigieuse, plutôt que de requalifier l’opération globale en marché public, comme vous pourriez le faire, nous serions plutôt enclins à requalifier le contrat objet de la délibération attaquée en convention financière portant sur l’exécution de travaux publics, soit un contrat administratif par application des critères jurisprudentiels.
La jurisprudence définit le travail public comme un travail immobilier exécuté pour le compte d’une personne publique dans un but d’intérêt général (CE, 10 juin 1921, commune de Monségur, n° 45681 , Lebon p. 573, aux Grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA); CE, 9 décembre 2016, ERDF, n° 395228, B).
Trois conditions doivent être réunis :
- la présence d’une personne publique ;
- des travaux immobiliers ;
- un but d’intérêt général.
Les travaux immobiliers doivent porter sur tout ou partie d’un immeuble appartenant à une personne publique ou devant lui revenir. Etant précisé que la domanialité, notamment privée, du bien en cause est indifférente à la qualification de la nature des travaux (CE, 4 mai 1988, commune de Villeneuve, n° 78403). Et le fait d’apporter une contribution financière pour l’exécution de travaux publics satisfait à cette condition (CE, 13 novembre 1981, n° 16504, A).
S’agissant du but d’intérêt général, l’acception de cette notion est large. Par exemple, des travaux réalisés dans l’intérêt de la sécurité publique répondent à un but d’intérêt général (CE, 28 octobre 1977, n° 000791, A). En revanche, n’ont pas ce caractère des travaux réalisés dans le seul intérêt commercial de la personne privée (CE, 2 octobre 1970, n° 74296, A).
En l’espèce, il s’agit bien de travaux immobiliers qui ont été réalisés pour le compte d’une personne publique.
Si un compromis de vente a été conclu en 2015 entre la commune de Bourg-Saint-Maurice et la SAS, en l’absence de réitération de la vente, les biens sont restés la propriété de la commune. Par ailleurs, les travaux de désamiantage et de démolition des constructions sont incontestablement des travaux immobiliers, et peu importe, comme nous l’avons dit, que les travaux soient effectués sur le domaine privé communal.
Sur le but d’intérêt général, la note de présentation de la délibération litigieuse expose que les bâtiments du centre de vacances « Le Renouveau » acquis par la commune étaient fortement pollués par l’amiante, notamment au niveau des enduits de façade. Elle précise également que, afin de permettre l’engagement du projet de construction et pour prévenir le risque de dispersion de l’amiante et de dégradation du site, il était nécessaire d’engager sans délai la démolition et le désamiantage complet des constructions, dont la société d’aménagement de la Savoie a assumé la responsabilité et le coût des travaux. S’il pouvait y avoir un intérêt commercial de la SAS à procéder rapidement à la démolition des constructions pour pouvoir revendre le terrain, l’engagement rapide des travaux de désamiantage et de démolition – qui n’étaient pas prévus ni même autorisés dans le compromis de vente – répondaient à un but de sécurité et de salubrité publique et donc à un but d’intérêt général.
Enfin, nous l’avons dit, le caractère strictement financier de la convention ne fait pas obstacle à sa qualification en contrat administratif dès lors que la contribution en cause porte sur l’exécution de travaux publics. Ce qui est le cas en l’espèce, comme nous venons de le démontrer.
En définitive, nous pensons que la convention litigieuse, malgré sa qualification et l’apparence qu’ont voulu en donner les parties, doit être regardée comme un contrat administratif conclu entre la commune de Bourg-Saint-Maurice et la société d’aménagement de la Savoie, portant sur l’exécution financière de travaux publics. Aussi, la délibération autorisant le maire de la commune à signer la convention de portage ne pouvait être contestée que par la voie du recours en contestation de validité du contrat postérieurement à sa signature. Les conclusions aux fins d’annulation de la délibération sont donc irrecevables et vous les rejetterez pour ce motif.
Nous allons examiner à présent les questions préalables à l’examen de la requête n° 2000370.
Pour mémoire, dans cette requête, M.A. vous demande d’annuler :
- d’une part, la délibération n° 5.1 du 14 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint Maurice a autorisé le maire à restituer à la société d’aménagement de la Savoie deux acomptes pour un montant total de 1 550 000 euros ;
- d’autre part, la délibération n° 1.9 du 14 novembre 2019, par laquelle le conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice a approuvé la décision modificative n° 3 du budget principal pour l’exercice 2019 afin notamment d’intégrer ce montant de 1 550 000 d’euros dans les dépenses d’investissement.
Ces deux délibérations font suite au constat de la caducité du compromis de vente du 30 juillet 2015 entre la commune et la société d’aménagement de la Savoie en raison de la non réalisation de l’une de ses conditions relatives à l’obtention des autorisations administratives.
La société d’aménagement de la Savoie oppose une première fin de non-recevoir tirée de ce qu’aucune de ces deux délibérations ne ferait grief au requérant.
Cependant, il a été jugé que la délibération par laquelle l’assemblée délibérante d’une collectivité locale décide d’inscrire une dépense à son budget a le caractère d’une décision faisant grief (CE, 5 septembre 2001, n° 210778 ; CE 18 juin 2008, n° 289848, B). De même la décision d’une collectivité publique attribuant une dotation à une personne déterminée est un acte susceptible de faire grief (CE, 26 juin 1996, département de l’Yonne, n° 161283).
Dès lors, vous pourrez considérer sans hésitation que les deux délibérations attaquées sont des décisions qui font grief et donc susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Vous écarterez donc cette fin de non-recevoir.
En second lieu, la commune a produit au cours de l’instance, le 5 mars 2021, un second mémoire en acquiescement aux faits exposés par le requérant et à ses conclusions et vous demande d’écarter son premier mémoire en défense ainsi que les pièces qu’elle a produites à l’instruction.
Ce changement de stratégie contentieuse s’explique par le fait que M.A. a été élu maire de la commune à la suite des élections municipales du printemps 2020.
Selon la société d’aménagement de la Savoie ce mémoire en acquiescement serait irrecevable en l’absence d’autorisation de M.A. pour représenter la commune en justice.
L’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dispose que « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ».
Et il a été jugé qu’un conseil municipal peut à tout moment régulariser, s'il en décide ainsi, une requête en justice que le maire a introduite, sans y être habilité, au nom de la commune (CE, 29 novembre 2000, commune des Ullis, n° 187961, B).
Par ailleurs, l’article L. 2122-26 du même code prévoit que « Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats ».
En l’espèce, si lors la production du premier mémoire en défense, le maire de la commune de Bourg-Saint-Maurice disposait d’une délégation générale du conseil municipal en date du 28 mai 2015 pour agir en justice, prise sur le fondement de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, la commune a produit une délibération du 25 février 2021 donnant pouvoir à l’adjoint au maire, d’ester en justice pour représenter la commune dans les deux requêtes n° 2000372 et 2000370, compte tenu de la situation de conflit dans laquelle se trouvait désormais M.A.. Dans ces conditions, nous pensons que ce n’est qu’à la suite d’une erreur de plume que le mémoire de la commune du 5 mars 2021, postérieur à la délibération du 25 février 2021, mentionne que la commune est représentée par son maire en exercice qui aurait été dûment habilité par la délibération du 25 février 2021, laquelle délibération - prise sous le précédent mandat - est nécessairement devenue caduque du fait du renouvellement du conseil municipal de la commune de Bourg-Saint-Maurice au printemps 2020 et à l’élection d’un nouveau maire, M.A..
Vous pourrez donc écarter la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l’irrecevabilité de ce mémoire.
Cependant, la régularité de ce mémoire aux fins d’acquiescement pose alors la question de savoir si un défendeur peut demander à ce que ses précédentes écritures, qui ont été communiquées aux parties, soient écartées des débats.
Si une partie – fut elle défendeur – peut se désister de tout ou partie de ses conclusions en cours d’instance, en revanche, aucune disposition du code ne prévoit qu’elle pourrait demander que ses écritures soient écartées des débats. On peut certes concevoir qu’un défendeur change de stratégie contentieuse en cours d’instance – comme c’est le cas en l’espèce – mais dès lors que ses précédentes écritures ont été communiquées aux parties, et soumis ainsi au contradictoire, cela implique qu’il démontre – pour forger la conviction du juge voire des autres parties – qu’elles étaient erronées en droit ou en fait. Ce qui n’est pas le cas en l’espèce, la commune se borne à demander que ses précédentes écritures soient écartées des débats sans aucune précision.
Il n’y a donc pas lieu de faire droit à la demande de la commune.
Il convient à présent d’examiner au fond les moyens de la requête.
En premier lieu, M.A. soutient que les délibérations attaquées sont entachées d’un vice de procédure tiré de ce que le droit à l’information des conseillers municipaux aurait été méconnu.
Il fait valoir en particulier que l’une des conditions suspensives du compromis portait sur le fait pour la société d’aménagement de la Savoie de disposer des autorisations administratives pour réaliser la requalification du terrain. Or, il soutient que les élus n’ont pas été informés de l’accomplissement de ces démarches par la SAS.
Le droit à l’information des conseillers municipaux est encadré par les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération » ; et par l’article L. 2121-12 du même code qui prévoit : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) »
Sur ce fondement, il a été jugé que l’obligation d’information doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, elle doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte, de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. En revanche, ces dispositions n’imposent pas de joindre à la convocation adressée aux conseillers municipaux une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises (CE, 14 novembre 2012, commune de Mandelieu-la-Napoule, n° 342327, B sur ce point).
En l’espèce, par un courrier électronique du 8 novembre 2019, la commune a informé les conseillers municipaux de la date de séance du conseil municipal du 14 novembre 2019 tout en indiquant que l’ordre du jour et les annexes étaient téléchargeables sur une plateforme « we transfer ».
La commune produit la preuve de téléchargement de ces fichiers, dont celles du requérant, lesquels intègrent une note explicative de synthèse sur les affaires mises à l’ordre du jour.
Cette note explicative, qui porte notamment sur les délibérations en litige, intègre en pièce-jointe le projet de convention de portage financier. A sa lecture vous constaterez qu’elle comportait toutes les informations nécessaires permettant aux membres du conseil municipal de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer leurs implications.
Et contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales n’impliquent pas que soient mis à la disposition des membres du conseil municipal les éléments de nature à prouver le bien fondé des motifs de la délibération, et en particulier, de la réalisation de la condition suspensive du compromis de vente.
Aussi, vous écarterez ce premier moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et 13 du code général des collectivités territoriales.
En second lieu, M.A. soutient que les délibérations ne sont pas fondées, dès lors que la caducité du compromis n’est pas établie.
A titre liminaire, il convient de relever que ce moyen qui vous conduit à examiner la bonne exécution d’un compromis de vente, soit d’un contrat de droit privé, relève de l’office du juge judiciaire.
Autrement dit, et en principe, il vous appartiendrait de surseoir à statuer et de saisir le juge judiciaire d’une question préjudicielle portant sur la caducité du compromis.
Toutefois, la jurisprudence du Conseil d’Etat admet que, eu égard à l’exigence de bonne administration de la justice et aux principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions, en vertu desquels tout justiciable a droit à ce que sa demande soit jugée dans un délai raisonnable, la contestation peut alors être accueillie par le juge saisi au principal notamment lorsqu’elle ne soulève pas de contestation sérieuse (CE, 23 mars 2012, fédération sud santé sociaux, n° 331805, A ; CE, fédération UNSA spectacle et communication, n° 369914, A).
En l’espèce, le moyen qui porte sur la bonne exécution du compromis de vente est inopérant. En effet, la méconnaissance des stipulations d'un contrat, ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative » (CE, 8 janvier 1988, ministre chargé du plan et de l'aménagement du territoire c/ Communauté urbaine de Strasbourg, n° 74361, A).
M.A. n’était pas partie au compromis de vente. Et il conteste devant vous la légalité de deux délibérations. Son moyen relatif à l’exécution du compromis de vente est donc inopérant et vous ne pourrez donc que l’écarter.
Aucun des moyens n’étant fondé, vous rejetterez alors la requête de M.A..
Par ces motifs, nous concluons :
- sous la requête n° 2000370, à son rejet au fond ;
- sous la requête n° 2000372, au rejet pour irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation et au rejet du surplus des conclusions de la requête.