Remboursement des frais de secours sur les pistes de ski et compétence du juge administratif
Le juge administratif est compétent pour connaître des recours engagés contre les demandes de remboursement des frais de secours sur les pistes de ski. En effet, les skieurs sont susceptibles de se voir demander le remboursement des frais de secours engagés pour les secourir. C’est ce qui est arrivé à Mme. B lors d’un séjour au ski dans la commune de Combloux, qui lui a réclamé le remboursement des frais engagés pour la secourir. Le tribunal administratif de Grenoble avait rejeté le recours contre cette demande de remboursement, au motif qu’elle était portée devant un ordre de juridiction incompétent. En appel, la cour précise que les opérations de secours sur les pistes de ski relevant du pouvoir de police du maire constituent un service public administratif. Dès lors, la personne secourue est usager d’un service public administratif, et la contestation de la demande de remboursement des frais de secours engagés par la commune à cette occasion a lieu devant le juge administratif.
Le skieur, en droit administratif, glisse sur ses deux jambes : de l’une, il est usager d’un service public industriel et commercial (SPIC) lorsqu’il emprunte les pistes de ski et les remontées mécaniques ; de l’autre, il est usager d’un service public administratif (SPA) s’il est secouru en montagne. Les skieurs se comptent en millions, les personnes secourues en montagne sont environ 45 000 chaque année (B. Magne, « Où s’applique la gratuité des secours en montagne », Sapeurs-Pompiers de France, n° 01101, Juin 2017) . De plus, si ce sont les pisteurs-secouristes qui effectuent l’opération de secours, la commune sur laquelle se situe la station de ski peut demander au malheureux blessé le remboursement des frais de secours. Cette demande de remboursement est contestable devant le juge administratif. C’est en substance ce qui ressort de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 7 octobre 2021.
Pour comprendre l’arrêt en présence, il faut revenir sur la malheureuse expérience de Mme. B. qui le 2 février 2020, a chuté au pied des pistes de ski du domaine « Les portes du Mont-Blanc », situé sur le territoire de la commune de Combloux. Cet incident a nécessité l’intervention des pisteurs-secouristes. Le 27 mars 2020, l’ordonnateur de la commune de Combloux a mis à sa charge la somme de 609 euros au titre des frais de secours. Puis, le 2 juillet 2020, le centre des finances publiques de Sallanches lui a transmis une lettre de relance. Mme. B a demandé au tribunal Administratif de Grenoble l’annulation de ce titre exécutoire. Par l’ordonnance du 6 octobre 2020, la vice-présidente du tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ce titre exécutoire comme portée devant un ordre de juridiction incompétent. Mme B. relève appel de cette ordonnance, affirmant que l’ordre administratif était compétent.
La cour administrative d’appel (CAA) de Lyon lui a donné raison, en estimant que les opérations de secours constituent un SPA, que, dès lors, la personne secourue est usager d’un SPA, et qu’ainsi la contestation de la demande de remboursement des frais engagés à cette occasion a lieu devant le juge administratif. Cet arrêt ne surprendra pas : il constitue une affirmation jurisprudentielle de la qualité d’usager du SPA pour la personne secourue sur les pistes de ski, ce qui semblait auparavant implicitement admis dès lors que les juridictions administrative accueillent depuis longtemps les recours contre les demandes de remboursement (TA Clermont Ferrand, 12 mars 1991 cité par ANMSM, Guide prévention sécurité secours sur les domaines skiables, 2018, p.71 ; CAA Marseille, 14 mars 2014, n° 012MA00922, Cne de Risoul) .
Cet arrêt démontre que les pentes enneigées participent à la définition de l’administré en tant qu’usager d’un SPA et d’un SPIC selon les circonstances qui le frappent, en un lieu similaire. Il participe aussi à l’appréhension juridique de l’accident en montagne (J.-F. Joye et al. (dir) L’accident en montagne, étude juridique, Chambéry, Université Savoie Mont Blanc, Lextenso Editions, 2015), et constitue un spécimen de plus dans une espèce rare, celle du contentieux des secours en montagne (P. Yolka, « Sur le contentieux du secours en montagne », JCP-A, n° 028 9 juillet 2007, 2184) .
Cet arrêt permet de comprendre que le secours en montagne est un SPA, même quand il est exercé sur les pistes de ski dont l’exploitation est un SPIC, ce qui confère un double visage d’usager aux skieurs (I) . De plus, il réaffirme la compétence du juge administratif pour traiter de la contestation de la demande de remboursement des frais de secours qu’une commune peut adresser aux personnes secourues (II) .
I. Le secours sur les pistes de ski : un service public administratif
L’organisation des secours sur les pistes de ski relève des pouvoirs de police du maire (Articles L. 2212-1 à 2212-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), et celui-ci peut en confier l’exécution à un opérateur public ou privé (A) . De plus, la CAA de Lyon vient affirmer que ces opérations de secours en montagne constituent un service public administratif, qu’elles aient lieu sur les pistes de ski ou en dehors (B) .
A. Un service public administratif qui découle de l’exercice des pouvoirs de police du maire
La cour opère classiquement une lecture combinée des dispositions de l’article L. 2212-1 du CGCT et de l’article 96 bis de loi n° 085-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, selon lesquelles le maire est chargé d’assurer les opérations de secours sur le domaine skiable. Ainsi, les pouvoirs de police du maire ont deux ramifications particulières dans les stations de ski : une branche qui concerne l’entretien et la sécurité des pistes, qui constituent un SPIC ; une autre branche qui concerne les secours, qui sont un SPA (art. 96 bis de la loi n° 085-30 du 9 janvier 1985) . Dans ce cas, les activités qui relèvent de son pouvoir de police comprennent non seulement les recherches et le secours sur les pistes ou hors-pistes, mais aussi les évacuations d’urgence jusqu’au centre de soins approprié à l’état de la personne accidentée. Pendant toute la durée de l’exécution du contrat, les opérations de secours restent placées sous la responsabilité juridique du maire (Circ. du 4 décembre 1990 relative au remboursement des frais de secours pour le ski alpin et le ski de fond) . Ainsi, l’entretien, la sécurité et les secours peuvent être confiés à un opérateur public ou privé selon trois conditions : il faut que cet opérateur exploite les remontées mécaniques ou les pistes de ski, qu’il dispose des moyens matériels adaptés et du personnel qualifié pour effectuer cette mission (art. 96 bis loi n° 085-30 du 9 janvier 1985) .
Dès lors, il faut démêler les compétences en matière de secours en montagne. Deux types d’acteurs sont susceptibles d’intervenir : les secours publics tels que les sapeurs-pompiers, les services de police (CRS) ou les gendarmes de montagne (PGHM) ; et les secours de la station de ski, les pisteurs-secouristes, qui relèvent du pouvoir de police du maire (art. 96 bis loi n° 085-30 du 9 janvier 1985) . Les premiers interviennent le plus souvent en hors-piste (Circ. du 6 juin 2011 relative aux orientations générales pour la mise en œuvre des moyens publics concourant au secours en montagne et sa formalisation dans le cadre d’une disposition spécifique ORSEC), les seconds sur les pistes de ski, les pistes de fait et le cas échéant sur les secteurs hors-pistes accessibles par remontées mécaniques et revenant gravitairement sur le domaine skiable. Ainsi, ces deux types d’acteurs se partagent les interventions, par le biais de cartographies opérationnelles, et sont susceptibles d’échanger au moment où un appel à l’aide est envoyé pour savoir qui intervient (voir B. Magne, « Où s’applique la gratuité des secours en montagne », op. cit, et ANMSM, Guide prévention sécurité secours sur les domaines skiables, 2018, p.87 où l’ANMSM propose un modèle de plan de secours) .
Ainsi, les secours sur les pistes de ski et dans le domaine hors-piste gravitaire relèvent des pouvoirs de police du maire, qu’il peut confier à l’opérateur gestionnaire du domaine skiable, qu’il s’agisse de ski de piste ou de ski de fond.
B. Le double visage du skieur : usager d’un SPIC quand il glisse sur les pistes, usager du SPA lorsqu’il est secouru en montagne
Après avoir rappelé les pouvoirs de police du maire, la cour administrative d’appel de Lyon a estimé que « Lorsqu'une personne est secourue en montagne en application de ces dispositions, elle est usager d'un service public administratif, et ce, alors même qu'elle peut, par ailleurs et dans le même temps, être usager du service public industriel et commercial de l'exploitation des pistes de ski. ». Le skieur est alors un Janus du droit administratif : à la fois usager du SPIC et usager du SPA dans le même temps. Ce double visage se retrouve pas exemple pour les usagers des offices HLM, usagers d’un SPA, mais dont la relation locative est régie par un contrat de droit privé (TC, 25 mai 1998, n° 003096, Mme Legrand c/ OPHLM du Val-d'Oise, D. 1998, IR 182) .
Ainsi, les secours en montagne, lorsqu’ils ont lieu sur les pistes de ski, sont donc qualifiés explicitement par le juge de SPA. Ils l’étaient explicitement lorsqu’il s’agissait des opérations de secours en montagne au sens de l’article L. 1424-2 du Code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire hors du domaine skiable. La qualification de zone montagne étant d’ailleurs à entendre « dans son acception courante » et non au sens des dispositions de la loi montagne du 9 janvier 1985 (Circ. du 6 juin 2011, op. cit) .
Par ailleurs, sur les pistes de ski, le skieur est usager d’un SPIC. En effet la loi n° 085-30 du 9 janvier 1985 avait expressément prévu que l’exploitation des pistes de ski de piste et des remontées mécaniques soit un SPIC. La jurisprudence en a fait de même concernant le ski de fond pour la gestion du foyer et des pistes par une société d’économie mixte (CE, n° 0172245, 13 mai 1996, Saint-Christophe-sur-Guiers, au Lebon T.) . De même lorsque les pistes de ski sont exploitées en régie (CE, 19 févr. 2009, n° 0293020, , Lebon p. 670) .
Dès lors, le statut de la personne secourue est à distinguer de celle qui a subi une blessure résultant de l’entretien ou de la sécurisation défaillants des pistes de ski (CE, 19 févr. 2009, n° 0293020, , préc. et TC, 18 juin 2001, n° 03244, Sté Altiservices, , au Lebon T.) . En effet, le skieur blessé devra s’armer de deux béquilles pour marcher vers le contentieux : s’il souhaite mettre en cause la responsabilité de l’exploitant dans l’accident qui a causé sa blessure, il devra se tourner vers le juge judiciaire, car il est dans ce cas usager d’un SPIC. Et s’il souhaite mettre en jeu la responsabilité de la police municipale ou contester le titre exécutoire réclamant le remboursement des frais engagés pour le secourir il devra s’adresser au juge administratif en sa qualité d’usager d’un SPA.
Ce qui rend le contentieux relatif aux skieurs particulièrement sinueux. D’une part, seuls les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour connaître d'un litige opposant une victime d’un accident sur une piste de ski à l’exploitant de la station. Ainsi, concernant la responsabilité de l’exploitant, sur les pistes de ski l’obligation de sécurité qui lui incombe n’est qu’une obligation de moyens (1re Civ., 4 nov. 2011, n° 010-20.809, Sté Allianz et autres, inédit, et 1re Civ., 5 juill. 2017, n° 016-20.363, Cnee Nœux-les-Mines, inédit) . En effet, les juridictions se réfèrent au dix règles de conduite déterminées par la Fédération internationale de ski afin d’apprécier si le skieur a fait preuve d’habileté et n’a pas eu un comportement fautif dans l’accident qui cause sa blessure (2e Civ., 14 avr. 2016, no 15-16.450, inédit) . En revanche, s’agissant du transport sur les remontées mécaniques, il s’agit d’une obligation de résultat, lorsque le skieur est considéré comme passif, ce qui est le cas du téléphérique, mais pas du télésiège (Civ. 8 oct. 1968 ; D. 1969. 157, note J. Mazeaud ; 1re Civ., 11 mars 1986, Bull., I, n° 065) . D’autre part, le skieur peut engager la responsabilité de la police municipale en cas d’accident de ski, et ce devant le juge administratif (TA Grenoble, 14 oct. 1964, Franchi et Lafont, Lebon 746 ; AJDA 1975. 173 ; CE 4 mars 1991, n° 090267, Cne de Saint Lary-Soulan, Lebon T. p. 750) .
Moins qu’une érosion de la distinction SPA/SPIC (B. Seiller, « L’érosion de la distinction SPA-SPIC », AJDA 2005, p. 417), cet arrêt témoigne de l’éclatement du statut de l’usager du service public sur les pistes de ski. Ce que la cour administrative d’appel de Lyon ne résout pas réellement. Cependant, le skieur secouru se voit confirmer qu’il est usager d’un SPA, qualité qui lui permettra de réclamer le remboursement des frais mis en œuvre pour venir le secourir.
II. Le juge administratif, tout schuss vers le contrôle de la contestation des demandes de remboursement des frais de secours.
La demande de remboursement des frais de secours engagés sur le fondement des pouvoirs de police du maire déconcerte. Nous expliquerons cette exception au principe de gratuité des secours (A) et détaillerons les conditions dans lesquelles une contestation du remboursement peut aboutir (B) .
A. Remboursement des frais de secours en montagne : une exception au principe de gratuité
Il existe un principe général de gratuité des secours pour les personnes secourues (Ord. du 11 mars 1733 et loi du 11 frimaire an VIII), et une « tristement célèbre » exception à ce principe, celle de l’article L. 2331-4 15° du CGCT (P. Yolka, « Secours en montagne : une réforme en pente douce », JCPA n° 028, 11 juillet 2011 act. 488) . En effet, la prise en charge des dépenses de secours dispensés par le PGHM, les CRS et les pompiers est effectuée par les services départementaux d’incendie et de secours (L. 1424-2 CGCT), ou par l’État lorsque les secours ont été mobilisés par le représentant de l’État (L. 742-11 code de la sécurité intérieure) .
Concernant les secours sur les pistes de ski, l’article 97 de la loi n° 085-30 du 9 janvier 1985 a inséré une disposition dans le code général des collectivités territorial créant une exception au principe de la gratuité des secours. Un décret n° 087-141 du 3 mars 1987 précisait qu’elle s’applique aux activités de ski alpin et de ski de fond (R. 2321-6 CGCT), et elle a été étendue à la pratique de toute activité sportive ou de loisir (Article 54 de la loi n° 02002-276 du 27 fév. 2002 relative à la démocratie de proximité et article L. 2331-4 15° CGCT) . Cependant, il est impossible de vérifier préalablement la solvabilité de la personne avant de lui prêter secours (Circ. du 13 septembre 1989 relative à l’application de l’article 13 de la loi n° 087-565 du 22 juillet 1987 ; Circ. du 4 décembre 1990 relative au remboursement des frais de secours pour le ski alpin et le ski de fond) .
Les élus de montagne avaient avancé cette idée, car les dépenses de personnels et de matériel relatives aux secours sont une dépense obligatoire des communes (L. 2321-2 7° CGCT) . C’est ainsi que, dans le cas qui nous occupe, les frais de secours liés aux activités de ski alpin et de ski de fond peuvent faire l’objet d’une demande de remboursement (R. 2321-6 du CGCT) .
Le remboursement de ces frais constitue une recette non fiscale des communes, qui peuvent exiger cette participation aux intéressés ou à leurs ayants droit. Elle peut porter sur tout ou partie des dépenses (L. 2331-4 CGCT) . Afin que ce remboursement soit réclamé, il est nécessaire que le conseil municipal ait pris une délibération fixant les conditions de remboursement de ces frais de secours, c’est-à-dire déterminant le tarif. Or, dans le cas d’un service public administratif, ce tarif est « une imposition de nature légale et unilatérale affectée au financement public » (B. Plessix, Droit administratif général, 3e éd., Paris, LexisNexis, 2020 p. 939) et son coût ne peut pas s’assimiler à une redevance pour service rendu. Mais la circulaire du 4 décembre 1990 précise qu’il est préférable de choisir un tarif horaire plutôt qu’un tarif forfaitaire, car il couvre mieux les dépenses réelles et module le remboursement selon les circonstances réelles de secours (Circ. du 4 décembre 1990 relative au remboursement des frais de secours pour le ski alpin et le ski de fond) . Dès lors, le remboursement demandé peut tenir compte des coûts réels engagés si la commune choisit cette option. La délibération doit être affichée en mairie et dans tous les lieux où sont apposées les consignes relatives à la sécurité et, d'une manière générale, à la pratique du ski alpin et du ski de fond (Article R. 2321-7 du CGCT) .
Cette demande de remboursement a évidemment fait l’objet de nombreuses critiques doctrinales (voir J.-F. Joye et al. (dir) L’accident en montagne, étude juridique, op. cit., p.231 ; P. Yolka, « Sur le contentieux du secours en montagne », JCPA, n° 028 9 juillet 2007, 2184) . En effet, dès lors que le tarif appliqué correspond au coût réel de l’opération, on peut interroger la nature étrange de ce service public de secours sur les pistes de ski : il est administratif par la nature même de l’opération de secours, mais son mode de financement peut pencher vers celui d’un SPIC suivant les tarifs retenus par la commune, s’il s’avère que le secours est principalement financé par l’usager et que le tarif correspond au coûté réel de l’opération (CE, 20 janvier 1988, n° 070719, SCI La Colline, Lebon p. 21) .
Evidemment, plusieurs options s’offrent au skieur pour éviter d’avoir à rembourser ces frais. En effet, il existe une assurance spécifique qu’il peut souscrite lors de l’achat du le forfait de ski. Ou encore, il peut bénéficier de l’assurance liée à la carte bancaire qui a servi à l’achat du forfait et qui contient des garanties d’assistance et de remboursement des frais de secours. De plus, les fédérations de sports de montagne proposent également à leurs licenciés des contrats d’assurance (J.-F. Joye et al. (dir) L’accident en montagne, étude juridique, op. cit. p. 233) .
Une autre option est celle de la contestation de la demande de remboursement, voie que Mme B. a empruntée à l’encontre de la commune de Combloux.
B. La contestation du remboursement des frais de secours
Ainsi, la cour administrative d’appel de Lyon a pu juger que « Le litige qui porte sur le remboursement des frais engagés à l'occasion des opérations de secours, lequel peut être réclamé par la commune au bénéficiaire des secours conformément au 15° de l'article L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, oppose l'usager de ce service public administratif à la commune. Il relève, par suite, de la compétence de la juridiction administrative et ce quel que soit l'opérateur à qui les prestations matérielles de secours ont été confiées. ». Le juge administratif précise que le litige qui porte sur le remboursement des frais engagés à l’occasion des opérations de secours oppose l’usager de ce service public administratif à la commune. Ainsi, la juridiction administrative est compétente, et ce quel que soit l'opérateur à qui les prestations matérielles de secours ont été confiées.
On le sait, la qualité d'usager d'un service public donne intérêt pour contester les actes se rapportant à son organisation et à son fonctionnement (CE 21 déc. 1906, Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, Lebon 962, concl. Romieu ; GAJA n° ?) . D’ailleurs les tribunaux et cours administratives d’appel avaient eu à traiter de recours contre une demande de remboursement adressée à un skieur malheureux par une commune, sans que cela pose la question de leur compétence (TA Clermont Ferrand, 12 mars 1991 ; CAA Marseille, n° 012MA00922, 14 mars 2014, Cne de Risoul) . Le tribunal administratif de Marseille, confirmé par la Cour administrative d’appel de Marseille, avait annulé la demande de remboursement des frais de secours au motif que la délibération de la commune ne mentionnait pas les conditions de remboursement des frais et leurs tarifs et ne pouvait justifier de l’affichage de cette délibération (CAA Marseille, n° 012MA00922, 14 mars 2014, Cne de Risoul) . Ainsi, le juge administratif contrôle le contenu de la délibération et les conditions de son affichage, qui, si elles ne répondent pas aux exigences légales, rendent la demande de remboursement impossible. Dans cette affaire, le tribunal administratif de Grenoble se voit renvoyer l’affaire et devra statuer sur la légalité de la délibération, dont Mme B allègue qu’elle n’a pas été adoptée.
La cour administrative d’appel de Lyon nous rappelle donc le subtil labyrinthe dans lequel se trouve plongé le skieur. Cette situation correspond aussi à un débat plus large sur la gratuité des secours en montagne (P. Yolka, « Sur le contentieux du secours en montagne » op. cit) .
