Dans le monde agricole comme dans d’autres secteurs d’activité, la liberté d’entreprendre est soumise à quelques tempéraments. C’est ainsi, par exemple, que la reprise de nouvelles terres par un exploitant agricole doit, en principe, faire l’objet d’une autorisation préfectorale. Ce régime d’autorisation préalable est justifié par des impératifs d’intérêt général, de sorte que l’atteinte portée aux droits des opérateurs économiques est tolérable et compatible avec la théorie des droits fondamentaux : il s’agit pour l’essentiel d’éviter une concentration excessive des entreprises agricoles. Le contrôle des structures constitue à cet égard la loi « anti-trust » de l’agriculture française. L’objectif de ce régime d’autorisation préalable est également de favoriser l’installation de jeunes agriculteurs et de vérifier l’aptitude professionnelle des candidats à l’exploitation de parcelles.

La législation relative au contrôle des structures reflète en réalité la volonté des pouvoirs publics français de maintenir une agriculture « de proximité », reposant sur des exploitations familiales de dimension moyenne. A ce titre, l’article L 331-2 du Code rural soumet à autorisation préalable l’installation, l’agrandissement ou la réunion d’exploitations, lorsque la surface totale de l’exploitation après cette opération excéderait un seuil – dit seuil de contrôle – défini par le Préfet à travers le Schéma directeur départemental des structures agricoles. De même, sont soumises à autorisation du Préfet les reprises de surface ayant pour effet de faire disparaître une exploitation existante dont la surface excède un certain seuil, ou de ramener sa superficie en deçà du même seuil.

Sont également soumises à autorisation, entre autres, l’installation, la réunion ou l’agrandissement au profit d’une exploitation dont l’un des membres ayant la qualité d’exploitant ne remplit pas les conditions de capacité ou d’expérience professionnelle requises. A titre d’illustration, la Cour Administrative d’Appel de Lyon vient de juger, dans un arrêt du 13 janvier 2011 (n° 009LY00432) qu’un CAP de palefrenier n’était pas un diplôme suffisant pour exercer une activité d’exploitant agricole. En la matière, les juridictions se réfèrent aux exigences de l’article R 331-1 du Code rural, lequel définit les conditions de qualification à remplir pour s’installer en qualité d’exploitant : l’intéressé doit justifier d’un diplôme équivalent à un brevet professionnel agricole ou à un brevet d’enseignement agricole. A défaut, le candidat doit au moins justifier d’une expérience de cinq années acquise sur une surface équivalent à la moitié au moins de l’unité de référence définie par le Schéma directeur départemental des structures agricoles. Selon l’analyse de la Cour, le diplôme de palefrenier présente bien un caractère agricole, tout au moins depuis la loi du 23 février 2005 incluant les activités équestres dans le champ des activités agricoles. En revanche, un CAP ne peut être assimilé à un BEP.

Cet arrêt illustre par ailleurs l’imbrication des nombreuses réglementations auxquelles sont soumis les exploitants agricoles. Il en ressort que nonobstant le principe d’indépendance des législations, le droit des installations classées peut influencer la décision du Préfet en matière de contrôle des structures. L’article L 331-3 du Code rural énumère les données et informations dont l’autorité administrative doit tenir compte lorsqu’elle statue sur les autorisations d’exploiter. Lorsque la demande porte sur des biens qui sont déjà exploités par un autre agriculteur, l’autorité préfectorale doit notamment prendre en considération, outre la situation du demandeur, celle du preneur en place. Dans l’arrêt susvisé, les parcelles faisant l’objet de la demande étaient affectées à l’épandage du lisier d’un exploitant. La Cour a jugé que « les sujétions inhérentes au traitement d’effluents, quoi que relevant de la réglementation des installations classées, n’en constituent pas moins une des conditions de l’exploitation du preneur en place ». La preuve n’étant pas rapportée que l’épandage du lisier pouvait être effectué sur d’autres parcelles, les magistrats ont validé la décision du Préfet rejetant la demande d’autorisation d’exploiter présentée par l’exploitante concurrente. Cette solution ne peut qu’être approuvée, même si le juge la motive par référence au Schéma directeur départemental des structures agricoles et non par rapport à l’article L 331-3 du Code rural.

Dans l'arrêt commenté du 9 décembre 2010, (n° 009LY00772), la Cour a dû résoudre une question intéressante concernant le champ d’application du contrôle des structures. Deux exploitants agricoles avaient présenté concurremment, en 2006, une demande d’autorisation visant une surface de 18, 42 ha. Le Préfet ayant retiré l’autorisation d’exploiter délivrée à l’un pour l’attribuer finalement à son concurrent, le candidat évincé a saisi la juridiction administrative. En l’espèce, les parcelles litigieuses présentaient la spécificité d’être des gravières, ayant d’ailleurs fait l’objet d’une autorisation d’exploitation sous cette forme par le Préfet en 1989. Dans ces conditions, les parcelles visées n’étaient maintenues en culture que temporairement, dans l’attente de leur disparition du fait de l’exploitation de la carrière. La Cour Admnistrative d’Appel de Lyon en a déduit que ces surfaces ne présentaient pas un caractère agricole et ne pouvaient, de ce fait, être soumises au contrôle des structures. Le requérant pouvait donc les exploiter nonobstant l’autorisation accordée à son concurrent, laquelle était illégale car elle n’avait pas lieu d’être.

Le raisonnement tenu par la juridiction ne relève pas de l’évidence : il est vrai que selon l’article L 331-1 du code rural, le contrôle des structures s’applique à la mise en valeur « des terres agricoles ». De fait, les parcelles litigieuses sont destinées à perdre toute vocation agricole à moyen terme, lors de leur absorption par la carrière. Mais elles conservent un usage agricole temporaire, ce que la juridiction a elle-même reconnu. Il s’agit d’une situation certes précaire, mais d’une « précarité durable », puisque l’arrêté autorisant l’exploitation de la carrière a été adopté en 1989. La question est de savoir si la précarité de l’occupation justifie en soi la mise à l’écart de la législation sur le contrôle des structures : selon l’article L 331-1, le régime des autorisations d’exploiter s’applique à la mise en valeur de terres agricoles, « quels que soient la forme ou le mode d’organisation juridique de celle-ci, et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée ».

Peut-être aurait-il été préférable de se prononcer par référence à la définition des activités agricoles, telle qu’elle ressort de l’article L 311-1 du Code rural. Selon ce texte, ont un caractère agricole les activités « correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal, et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l’acte de production ». En l’absence de définition légale des « terres agricoles » visées à l’article L 331-1, la Cour aurait sans doute dû se fonder sur l’utilisation effective – et agricole – des parcelles à la date de l’autorisation. Mais la solution du litige aurait alors été différente.

Quoi qu’il en soit, ces décisions rappellent, s’il en était besoin, la complexité du contentieux du contrôle des structures et le pouvoir d’appréciation qu’il laisse au juge, compte tenu tout à la fois de la multitude et de l’imprécision des législations applicables à l’activité agricole.