L’obligation de quitter le territoire français dont peut être destinataire un étranger peut reposer sur des motifs très variés auxquels se trouvent associés des régimes contentieux différents. Le choix de l’autorité administrative de justifier sa décision par plusieurs de ces motifs rend délicate l’identification du droit applicable à un éventuel recours. Cette difficulté concerne particulièrement le régime de désistement applicable à la matière, sans être indifférente lors de l’examen au fond des moyens de la requête.

Le désistement est un incident de procédure particulièrement sollicité par le contentieux administratif contemporain. Alors qu’initialement, il consistait à prendre acte de ce qu’un requérant renonçait expressément à tout ou partie de ses conclusions – renoncement qui n’est pas irrévocable en excès de pouvoir1 et qui, contrairement à une solution classique2, ne fait plus à lui seul obstacle à ce que l’action soit réengagée ultérieurement3 –, le Code de justice administrative a progressivement multiplié les hypothèses dans lesquelles il peut être déduit de l’attitude du requérant. Par cet arrêt du 17 mai 2023, la cour administrative d’appel de Lyon vient notamment rappeler les limites de l’usage de ce procédé.

En l’espèce, M. A avait, à la suite de l’échec de ses démarches pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, été destinataire d’une obligation de quitter le territoire français fondée sur le rejet définitif de sa demande d’asile ainsi que sur la menace pour l’ordre public que représentait sa présence en France – l’intéressé ayant été condamné pour agression sexuelle. Il forma un recours pour excès de pouvoir contre cette décision et celles l’accompagnant devant le tribunal administratif de Dijon. Las ! la juridiction lui répondit par une ordonnance lui donnant acte de son désistement en l’absence de production d’un mémoire complémentaire dans un délai de quinze jours. C’est contre cette ordonnance que M. A interjeta appel devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Le contentieux administratif connaît une tendance récente à la multiplication des cas dans lesquels le juge peut donner acte du désistement du requérant sans que ce dernier ait manifesté explicitement son intention de renoncer à ses prétentions. Ces hypothèses de « désistement provoqué »4 visent à rationnaliser l’instruction du procès administratif et à éviter que l’inaction prolongée du requérant maintiennent artificiellement en vie un litige dont il se désintéresse manifestement. Cela correspond à des situations dans lesquelles il ne renouvelle pas son intention d’agir – par exemple, s’il ne confirme pas sa requête au fond après le rejet d’un référé-suspension5 ou après que le juge l’ait interrogé sur ce point au regard de l’état de son dossier6 – ou n’accomplit pas les démarches attendues de lui – ainsi de l’absence de production d’un mémoire complémentaire qu’il avait annoncé7 ou d’un mémoire récapitulatif que le juge lui avait demandé de lui adresser8. Le contentieux des étrangers connaît logiquement ses propres hypothèses de désistement d’office, que l’enchevêtrement des procédures ne rend pas plus accessible.

La difficulté principale en l’espèce pouvait résider dans la pluralité de motifs sur lesquels reposait la décision. Or, le régime contentieux des décisions portant obligation de quitter le territoire dépend en partie du motif retenu par l’administration. Il appartenait donc à la Cour d’identifier le droit applicable à la requête pour identifier les conditions dans lesquelles pouvait être prononcé le désistement d’office (I.). L’absence de désistement devait la conduire à se prononcer sur le bien-fondé des moyens allégués par le requérant, examen qui n’échappe pas non plus à l’influence de cette pluralité de motifs (II.).

I. L’identification du régime de désistement malgré la pluralité de motifs

Les désistements d’office institués dans le contentieux de l’obligation de quitter le territoire français visent à tempérer l’assouplissement par le code de justice administrative de la règle classique de cristallisation des moyens9. Ce faisant, le pouvoir réglementaire a construit différents régimes censés garantir un équilibre entre l’urgence propre à ces contentieux et le souci de permettre au requérant de critiquer pertinemment la décision qu’il conteste. Le régime applicable dépend ainsi de critères assez variés.

Lorsque l’obligation de quitter le territoire ne s’accompagne pas d’une mesure privative de liberté et repose sur certains motifs auxquels le législateur n’a pas attaché d’urgence particulière10, la cristallisation des moyens est applicable à aux conclusions de l’étranger mais sous une forme atténuée. L’article R.  776-12 du code de justice administrative dispose en effet qu’il est loisible au requérant, en cas de dépôt d’une requête sommaire – c’est-à-dire qui ne contient « aucun moyen de droit ou de fait assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé »11 –, de la compléter par une production ultérieure dans un délai de quinze jours à partir de son enregistrement12, même si cela conduit à alléguer des moyens reposant sur une cause juridique nouvelle au-delà du délai de recours contentieux13. Ce cas de figure correspond aux situations dans lesquelles l’étranger, sans être privé de liberté, bénéficie d’un délai de départ volontaire et se trouve obligé de quitter le territoire pour certains motifs :

– lorsque la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour lui a été refusé ou que ce titre lui a été retiré14 ;

– lorsque le récépissé d’une demande de carte de séjour ou l’autorisation provisoire de séjour a été retiré ou son renouvellement refusé15 ;

– lorsqu’il ne réside pas régulièrement en France depuis plus de trois mois et que son comportement constitue une menace pour l’ordre public16 ;

– lorsqu’il ne réside pas régulièrement en France depuis plus de trois mois et a méconnu l’article L. 5221-5 du code du travail17.

Lorsque le délai de recours est de quinze jours ou de quarante-huit heures, la cristallisation des moyens s’efface tout à fait, au titre de l’article R. 776-5 du code de justice administrative. La procédure juridictionnelle propre aux obligations de quitter le territoire urgentes – et à toutes les décisions contestées simultanément18 – offre en effet au requérant d’invoquer de nouveaux moyens jusqu’à la clôture de l’instruction, y compris s’ils se rattachent à une cause juridique nouvelle19. Ce régime s’inspire directement de celui des anciens arrêtés de reconduite à la frontière, qui permettait au requérant de formuler de nouvelles conclusions et de nouveaux moyens jusqu’à ce que son affaire soit appelée20. Le Conseil d’État avait étendu cette faculté à l’audience même21, alors que le texte permettait seulement au requérant d’y présenter des observations orales ou des documents à l’appui de ses prétentions22. Ce régime est applicable dans différents cas de figure. Soit le délai de recours est de quarante-huit heures, ce qui correspond à la situation dans laquelle l’obligation est prise sans laisser à l’étranger le bénéfice d’un délai de départ volontaire23 ou s’accompagne d’une mesure privative de liberté24. Soit le délai de recours est de quinze jours25, ce qui correspond aux hypothèses dans lesquelles l’obligation, prise sans mesure privative de liberté, est assortie d’un délai de départ volontaire et repose sur l’un des motifs suivants :

– l’étranger ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu’il ne soit titulaire d’un titre de séjour en cours de validité26 ;

– l’étranger s’est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s’il n’est pas soumis à l’obligation du visa, à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de son entrée sur le territoire sans être titulaire d’un premier titre de séjour régulièrement délivré27 ;

– l’étranger qui n’a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour temporaire ou pluriannuel et s’est maintenu sur le territoire français à l’expiration de ce titre28 ;

– l’étranger dont la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé ou qui a perdu le bénéfice du droit de se maintenir sur le territoire français au titre de l’article L. 542-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile29.

En l’espèce, M. A faisait l’objet d’une obligation de quitter le territoire, délivrée sans privation de liberté, sans délai de départ volontaire et fondée sur un double motif, à savoir que, d’une part, sa résidence en France était irrégulière et constituait une menace pour l’ordre public et que, d’autre part, sa demande d’asile avait été définitivement refusée. La difficulté résidait donc dans le fait que l’obligation litigieuse était à la fois fondée sur un motif propre à déclencher la cristallisation atténuée de l’article R. 776-12 – la résidence irrégulière menaçant l’ordre public – et soumise à un des délais de recours prévus par l’article R. 776-5, qui entraîne la non-cristallisation des moyens.

L’absence de délai de départ volontaire plaçait en effet la décision dans le champ des actes contestables dans un délai de quarante-huit heures30. Au demeurant, même en présence d’un tel délai de départ volontaire, le délai de recours aurait été abrégé car le Conseil d’État a déjà précisé, dans un avis M. et Mme X31, qu’en cas de pluralité de motifs au sein d’une décision portant obligation de quitter le territoire, le délai de recours le plus court devait prévaloir – ce qui n’est pas incontestable. Or, si l’obligation de quitter le territoire français reposait sur la circonstance que la présence du requérant constituait une menace à l’ordre public, elle était également fondée sur le rejet définitif de sa demande d’asile, motif qui réduit le délai de recours à quinze jours32. Cette précision n’est pas entièrement inopportune dès lors que l’existence d’un délai de départ volontaire est indifférente quant au calcul du délai de jugement, qui repose essentiellement sur le motif de l’acte. En l’espèce, le tribunal administratif disposait de six semaines pour statuer sur la requête de M. A. et non de trois mois33. Ceci peut certainement expliquer l’interprétation retenue par l’auteur de l’ordonnance attaquée, qui a fait primer le mécanisme de cristallisation assouplie au détriment du régime de non-cristallisation.

La position retenue par le tribunal administratif de Dijon était en effet loin d’être inconcevable, car l’article R. 776-12 du Code de justice administrative ne se réfère pas au délai de recours mais seulement au motif de l’acte. Il était ainsi possible de dégager une interprétation compatible des deux mécanismes : l’étranger qui présente un mémoire sommaire peut le régulariser dans un délai de quinze jours – c’est l’article R. 776-12 – tout en pouvant ensuite le compléter jusqu’au terme de l’instruction – dans le respect de l’article R. 776-5. C’est d’autant plus vrai que ce dernier est exposé dans une section relative aux « dispositions communes » du contentieux des obligations de quitter le territoire, quand le R. 776-12 est présenté dans une sous-section propre à certaines obligations, ce qui pouvait légitimement conduire, sinon à le faire prévaloir, du moins à concilier les deux mécanismes. La procédure est par ailleurs marquée par un sentiment d’urgence assez modéré : si le délai de recours est très bref – ce qui justifie que l’on écarte la jurisprudence société Intercopie – le délai de jugement est tel qu’exiger du requérant qu’il produise un début d’argumentation dans un délai de quinze jours ne semble pas démesurément rigoriste.

Cette lecture pouvait cependant paraître sévère et priver d’effet le délai accordé à l’étranger pour étayer sa requête. De ce point de vue, la solution choisie par la cour a le mérite de laisser à l’étranger l’entier bénéfice du temps qui lui est imparti pour construire sa défense. Surtout, elle permet de préserver la cohérence de l’avis précité du 28 juin 2019 en alignant la totalité du régime contentieux de l’acte sur le motif qui présente le plus d’urgence. La position contraire aurait conduit à placer l’administration dans une position commode en lui permettant, par la pluralité de motifs, de diminuer le délai de recours tout en profitant d’un régime plus rigoureux d’exposition des moyens.

Annulant l’ordonnance du tribunal administratif de Dijon, il ne restait donc plus à la cour qu’à évoquer l’affaire pour statuer sur le bien-fondé des conclusions de première instance. Sur ce point, le requérant ne pourra sans doute pas se féliciter de l’arrêt rendu car le juge administratif, validant l’analyse du dossier faite par le préfet, a rejeté sa requête en écartant l’ensemble de ses moyens.

II. L’examen des moyens au prisme de la pluralité de motifs

Il est possible de s’interroger sur la faculté pour le juge de neutraliser l’un des motifs exposés par l’administration. Classiquement, la jurisprudence administrative consacre, en cas de pluralité de motifs, l’inopérance des moyens dirigés contre un motif dont l’absence ne vicierait pas la décision dès lors que celle-ci repose sur d’autres conditions légales réunies en l’espèce et qu’il apparaît que l’administration aurait pris la même décision en ne se fondant que sur elles34. Ce pouvoir, qui relève de l’office naturel du juge, disparaît néanmoins lorsque le motif dont la neutralisation est envisagée a entraîné pour l’administré une diminution des garanties auxquelles il aurait eu droit en son absence. Cette limite procède du souci d’empêcher l’administration de contourner certaines garanties procédurales en faisant artificiellement reposer ses décisions sur des motifs qu’elle sait infondés mais qui la libèrent des contraintes propres à l’édiction d’un acte.

En l’espèce, il est bien évident que, parmi les deux motifs invoqués par l’administration – la menace à l’ordre public et le rejet définitif d’une demande d’asile –, chacun aurait à lui seul permis de fonder l’obligation de quitter le territoire et conduit le préfet à la prendre. Toutefois, l’ajout du motif tiré du rejet d’une demande d’asile n’a pas été sans conséquence sur le régime de l’acte dès lors qu’il le fait basculer dans un régime contentieux tout à fait différent. En effet, si le délai de recours demeurait identique au regard de l’absence de délai de départ volontaire, l’ajout de ce motif réduit le délai de jugement de trois mois à six semaines. Par ailleurs, en présence d’un tel délai de départ volontaire, l’adjonction du motif tiré du rejet de la demande d’asile aurait entraîné des conséquences nettement plus étendues en ramenant le délai de recours de trente à quinze jours et en faisant passer l’examen de la requête d’un traitement par une formation collégiale classique à un magistrat statuant seul sans conclusions du rapporteur public. Il serait donc préférable et conforme à l’esprit de la jurisprudence précitée que la pluralité de motifs fasse obstacle à la neutralisation de l’un d’entre eux. Reste qu’en l’espèce, la question n’avait guère d’incidence dès lors que les deux motifs étaient également fondés.

Il n’y a pas grand-chose à dire du moyen tiré de ce que le requérant représentait une menace à l’ordre public. Condamné définitivement pour agression sexuelle, il était assez évident que sa présence en France semblait compromise, même dans le cadre du contrôle normal que le juge exerce sur cette appréciation35. Au regard de la gravité de ces agissements, il n’est du reste pas très étonnant que la faible consistance de la vie familiale du requérant en France n’ait pas suffit à caractériser une atteinte disproportionnée au droit qu’il tire de l’article 8 de la Convention EDH.

Le sort fait au motif relatif au rejet définitif de la demande d’asile du requérant mérite en revanche quelques observations. La cour, à l’occasion de l’examen de la légalité de la décision fixant le pays de destination, écarte en effet le moyen tiré de ce que l’intéressé risquerait de subir des traitements inhumains et dégradants parce qu’elle l’estime insuffisamment étayé par le dossier, ce qui n’est pas discutable. À cette occasion, elle indique néanmoins que, « au demeurant, sa demande d'asile et ses demandes de réexamen ont été rejetées en dernier lieu par les juges de l'asile ». Cette précision peut interroger. Certes, le motif du juge est surabondant et, sans doute, le rejet récurrent d’une demande de protection internationale peut laisser présumer l’absence de risque de traitement inhumain ou dégradant. Il n’y a pas une telle distance entre les risques de persécution évoqués par la Convention de Genève et ceux prohibés par la Convention EDH pour que l’absence des premiers ne coïncide pas généralement avec l’absence des seconds. Peut-être sensible à cette similitude, la commission des lois du Sénat avait d’ailleurs entendu interdire l’invocation de l’article 3 de la Convention EDH à la suite du rejet d’une demande d’asile36. Sans doute soucieux d’éviter à la France une condamnation par le juge européen, les parlementaires n’avaient pas suivi leurs collègues dans l’hémicycle37.

Il y a en effet une différence entre une coïncidence de fait et une identité de droit et il n’est pas possible de déduire juridiquement du rejet d’une demande de protection internationale que les risques allégués sur le fondement du droit européen doivent être écartés. Les décisions de rejet de la Cour nationale du droit d’asile n’ont en effet qu’une autorité relative de chose jugée qui ne trouvait pas à s’appliquer en l’espèce en l’absence d’identité de parties – l’État contre l’OFPRA – et d’objet – l’annulation de la décision fixant le pays de destination contre la reconnaissance de la qualité de réfugié. La reconnaissance par le juge ordinaire d’un risque allégué constitue d’ailleurs un fait nouveau susceptible de justifier le réexamen d’une demande d’asile38, preuve s’il en est que les deux questions, si elles sont similaires, diffèrent. La circonstance que les autorités chargées de l’asile aient rejeté la demande du requérant, si elle conforte l’idée qu’il n’était pas exposé à un risque de traitement inhumain ou dégradant, ne pouvait donc suffire à le démontrer.