Il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge administratif, de n’édicter que des mesures respectant l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme. En tant que norme de référence du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs à caractère réglementaire, cet OVC justifie l’annulation d’un arrêté préfectoral manifestement imprécis dont l’objet était de délimiter les secteurs géographiques concernés par un dispositif expérimental d’encadrement des loyers dans les communes de Lyon et de Villeurbanne puis de fixer, sur la base de ce zonage, les loyers de référence applicables.

Objet d’un examen doctrinal de plus en plus minutieux1, l’acte administratif décisoire semble enfermé dans une période de (relatif) discrédit et, d’ailleurs, les évolutions jurisprudentielles n’ont pas peu contribué à éloigner la décision administrative de toute idée de « privilège »2. Le jugement rendu le 14 octobre 2025 par la 4^e chambre du tribunal administratif de Lyon, éclairé par les conclusions conformes de Mme Fabienne Guitard et objet du présent commentaire, fournit une illustration concrète de la nature des sujétions susceptibles d’affecter la situation de l’auteur de l’acte. Selon les termes du jugement : « Il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire de n’édicter que des mesures respectant l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme ».

L’espèce sur laquelle ce jugement est intervenu trouve son origine dans la territorialisation d’une politique publique. L’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite loi « ELAN ») autorisa, à titre expérimental, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat et, pour ce qui nous concerne, la métropole de Lyon – collectivité territoriale à statut particulier3– à réclamer auprès de l’État la mise en place d’un dispositif d’encadrement des loyers, ceci afin de « lutter contre les difficultés importantes, notamment d’ordre financier, d’accès au logement qui résultent, dans certaines zones urbanisées, du déséquilibre entre l’offre et la demande de logements »4. Par une délibération n° 2020-0210 en date du 5 octobre 2020, le conseil de la métropole de Lyon demanda à son président de solliciter la mise en place de ce dispositif dans les communes de Lyon et de Villeurbanne, « villes subissant les plus fortes tensions du marché locatif privé », selon les termes de l’exposé des motifs. Saisi d’une telle demande, le Premier ministre est chargé par la loi de déterminer le périmètre d’application du dispositif, après avoir vérifié que celui-ci satisfait aux exigences légales, ce qu’il fit pour la métropole lyonnaise par un décret n° 2021-1143 du 2 septembre 2021, aussitôt l’objet d’un (premier) recours pour excès de pouvoir formé par la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires immobiliers de Lyon5. Le déploiement du dispositif requiert, en dernier lieu, l’intervention du préfet de département, appelé à fixer, chaque année, les différents loyers de référence applicables, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et surtout par secteur géographique6. C’est ce que fit le préfet du Rhône par un arrêté en date du 29 septembre 2021.

Le recours ayant donné lieu au jugement du tribunal administratif de Lyon du 14 octobre 2025 n’était pas dirigé contre ce premier arrêté mais contre celui pris par la préfète du Rhône, le 29 septembre 2023, à l’occasion du deuxième renouvellement annuel du dispositif. L’arrêté préfectoral de 2021 avait déjà fait l’objet de deux recours en annulation, rejetés par le tribunal administratif, de même que la question prioritaire de constitutionnalité dont il avait été saisi dans l’une des requêtes7. L’effervescence contentieuse générée par l’encadrement expérimental des loyers dépasse d’ailleurs très largement les frontières du Rhône, les (co)propriétaires jouant volontiers les « gardiens de la légalité » partout où le dispositif est expérimenté8.

Dans notre affaire, le tribunal était saisi par divers groupements syndicaux, dont la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires immobiliers de Lyon et sa région (UNPI 69). Les requérants sollicitaient l’annulation de l’arrêté du 29 septembre 2023 par lequel la préfète du Rhône : 1) détermina les secteurs géographiques – cinq au total – concernés par l’expérimentation sur le territoire des communes de Lyon et de Villeurbanne ; 2) fixa, sur la base de ce zonage, les différents loyers de référence applicables. Recourant à la technique de l’économie de moyens (P.-Y. Sagnier, Le juge administratif et l’économie de moyens, LGDJ, coll. « BDP », 2022), le tribunal administratif de Lyon prononce l’annulation de l’arrêté, motif pris de ce qu’il est contraire à l’objectif à valeur constitutionnelle (OVC) de clarté et d’intelligibilité de la norme. Observons cependant que les termes de l’arrêté litigieux n’étaient nullement en cause ici : « l’imprécision manifeste » dont fait état le jugement et qui justifie l’annulation est celle du document cartographique qui lui est annexé et auquel renvoie son article 1^er : « cette carte, peu précise, présente à l’échelle des communes concernées des secteurs dont les limites exactes ne sont pas déterminables, notamment s’agissant des voies les délimitant ».

L’utilisation faite dans ce jugement de l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme appelle deux séries d’observations. D’un côté, il s’agira d’envisager cet OVC pour ce qu’il est, à savoir une norme de référence du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs réglementaires (I). De l’autre, il s’agira (d’essayer) de situer cet OVC au sein d’un problème plus vaste, celui de la connaissance du droit par les destinataires de l’action administrative (II).

I. Une norme de référence du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs réglementaires

L’annulation prononcée par les juges lyonnais sur le fondement de l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme témoigne, tout d’abord, de la vitalité des phénomènes d’emprunt entre le contentieux administratif et le contentieux constitutionnel9. La généalogie constitutionnelle de cette norme de référence n’est pas douteuse10, le législateur devant initialement (et cumulativement) respecter « le principe de clarté de la loi, qui découle de l’article 34 de la Constitution, et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 »11. Notons que le juge constitutionnel avait déjà fait référence à un OVC d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi quelques années plus tôt12.

Le Conseil d’État accepte depuis 2005, au titre de la légalité interne de l’acte, d’examiner le « moyen tiré de la violation de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme »13. Distinct du principe de sécurité juridique14, cet OVC ne saurait être utilement invoqué à l’encontre d’un énoncé dépourvu de valeur normative, ainsi par exemple du titre d’un décret15. De même, le moyen est inopérant à l’encontre d’une circulaire interprétative16. On devine, derrière le choix des termes, quelques velléités d’autonomie, le juge administratif ayant sciemment renoncé (mais non systématiquement…) à l’identité formelle des normes de référence : abandonnée par le Conseil constitutionnel au profit du seul OVC d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi17, la référence au « principe de clarté » est conservée et fondue dans un « objectif » au détriment de l’exigence d’accessibilité, qui disparaît. Le tribunal administratif de Lyon est resté fidèle à cette terminologie.

On peut néanmoins nourrir quelques doutes à l’égard de la désignation de cette norme de référence. Le terme d’« objectif » est maintenu, alors même que la philosophie initiale des OVC18 est absente des configurations contentieuses dans lesquelles l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme est invoqué. Il ne s’agit pas, en effet, de justifier l’atteinte portée par l’Administration à l’exercice d’une liberté19 mais de reconnaître, au profit des sujets de droit, l’existence d’un pouvoir d’exiger fondé sur l’idée que les normes en vigueur doivent être claires et intelligibles. L’emploi du verbe « respecter » par le tribunal administratif accrédite d’ailleurs davantage la thèse du « principe » que celle de l’« objectif »…

Aussi, remarquera-t-on que les termes du jugement soulignent le « caractère impersonnel et général » de l’arrêté litigieux. Le détour préalable par la qualification est ici justifié par les règles d’invocabilité : l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme n’est invocable qu’à l’appui des recours dirigés contre les actes réglementaires, le critère formel étant indifférent20. Cette distinction entre les actes réglementaires et les actes non réglementaires21 n’est pas entièrement convaincante et il est même tentant d’affirmer que celle-ci exprime une hiérarchie de type axiologique entre les deux catégories de décisions. En effet, la sanction juridictionnelle du défaut de clarté et d’intelligibilité de la norme, a fortiori dans un contentieux de norme à norme où les méthodes de contrôle peuvent toujours être objectivées, ne devrait pas dépendre du caractère de l’acte mais de la qualité intrinsèque de l’énoncé qu’il contient, appréciée par le juge indépendamment du nombre de destinataires potentiels.

Cela conduit, enfin, à formuler quelques remarques sur la nature du contrôle exercé par le tribunal administratif. Estimant que la carte annexée à l’arrêté de la préfète du Rhône ne permettait aucunement d’identifier les secteurs délimités, les juges lyonnais en concluent que « les requérants sont fondés à soutenir que l’imprécision manifeste de l’arrêté est contraire à l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité ». Une double contrainte pèse sur le préfet lorsque celui-ci édicte, comme ce fut le cas en l’espèce, un arrêté de zonage et de fixation des loyers de référence. Les secteurs géographiques concernés par l’expérimentation doivent tout d’abord être délimités dans le respect des exigences réglementaires22. À cet égard, « le juge de l’excès de pouvoir […] ne censure l’appréciation portée par le représentant de l’État pour déterminer ces secteurs géographiques qu’en cas d’erreur manifeste » (CE, 18 novembre 2024, UNPI Paris e.a., préc., cons. 4). Les limites exactes de ces secteurs doivent ensuite être déterminables : c’est l’objet du document cartographique annexé à l’arrêté préfectoral.

Le choix du tribunal administratif d’emprunter à la catégorie des standards – ici celui de l’imprécision manifeste – est, en lui-même, révélateur de la part d’indétermination volontaire de la norme de référence du contrôle23. Cela signifie24 que les dispositions d’un acte réglementaire seront regardées comme « manifestement imprécises » lorsque le juge administratif les aura qualifiées comme telles. On sait toutefois que l’adjectif « manifeste » accompagne bien souvent l’exercice d’un contrôle restreint. De même, en exploitant la matière offerte par les conclusions, il est permis de penser que la probabilité d’obtenir une annulation sur le fondement de l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme demeure assez faible. La rapporteure publique évoque à cinq reprises le caractère « illisible » de la carte annexée à l’arrêté litigieux. Or, sauf à imaginer que des actes puissent être imperceptibles (mais comment les reconnaître dans ce cas ?), il faut admettre que l’illisibilité d’un énoncé occupe l’extrémité la plus basse sur l’échelle de la clarté normative, ce qui est illisible étant facilement assimilable à ce qui est incompréhensible.

II. Une composante du problème de la connaissance du droit par les destinataires de l’action administrative

Le motif d’annulation retenu par le tribunal administratif est étroitement lié au problème de la connaissance du droit. Au plan doctrinal, l’examen de ce problème souffre d’une dépendance à l’égard de la maxime selon laquelle nul n’est censé ignorer la loi25. Exprimé sur un mode négatif, le problème de la connaissance du droit est ainsi fréquemment assimilé à une présomption irréfragable, celle de la connaissance universelle et abstraite des règles de droit par les sujets à compter de l’accomplissement des formalités de publicité, l’implication cognitive des sujets devenant alors un mode de justification de l’exercice du pouvoir (ici administratif). Or ce problème d’ordre essentiellement théorique n’épuise pas la question des rapports entre le droit et la connaissance des sujets lorsque celle-ci s’exerce sur le matériau juridique. Une étude de droit positif, complémentaire mais distincte, met en évidence l’inadéquation du concept de fiction juridique pour décrire ces différents points de rencontre. Il ne s’agit pas d’affirmer que les sujets pourraient effectivement connaître le droit, ni même d’essayer de mesurer ce degré de connaissance, l’exercice relevant au mieux d’une sociologie de la connaissance juridique26. Il s’agit seulement de montrer que le droit administratif positif accompagne l’exercice par les sujets de leur faculté de connaître le droit.

Si l’on renonce un instant au prisme contentieux, et sans remettre en cause les conséquences attachées à l’opposabilité de la décision administrative27, on s’aperçoit déjà que divers mécanismes juridiques, sans garantir la connaissance, œuvrent en faveur d’une meilleure diffusion de l’information juridique dans les rapports de droit. Parmi d’autres exemples, on songe au rescrit, à la mise en demeure ainsi qu’aux certificats d’information, notamment en matière d’urbanisme. Le fameux droit à régularisation en cas d’erreur de l’article L. 123-1 du Code des relations entre le public et l’administration s’inscrit également dans cette logique, la mise en œuvre du pouvoir de sanction étant contrariée lorsqu’une personne a méconnu « pour la première fois une règle applicable à sa situation ».

La connaissance du droit administratif par les sujets peut encore être confortée par quelques règles de droit processuel. On citera, malgré la courte durée de l’expérimentation, la possibilité offerte aux bénéficiaires et auteurs de certaines décisions administratives non réglementaires de saisir la juridiction administrative d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de la décision28. Mais c’est surtout en acceptant de contrôler la légalité interne des décisions réglementaires au regard de l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme que le juge administratif contribue à rendre les règles du droit administratif, sinon connues, à tout le moins connaissables par les destinataires de l’action administrative.

En l’occurrence, l’annulation prononcée par le tribunal administratif de Lyon a définitivement convaincu les services de l’État dans le département du Rhône de la nécessité de produire des actes suffisamment clairs et intelligibles, surtout lorsqu’ils sont accompagnés d’un ou plusieurs tableaux chiffrés et/ou documents cartographiques. La consultation en ligne des cinq arrêtés adoptés par le préfet du Rhône depuis 2021 est très éclairante à cet égard. Sur la période 2021-2024, l’arrêté de zonage et de fixation des loyers de référence présente en annexe, au titre de la délimitation des secteurs géographiques, une « vue d’ensemble » tenant sur une page, plus ou moins absconse29. L’arrêté pris par la préfète du Rhône le 24 octobre 2025, qui acte le quatrième renouvellement du dispositif, a changé de physionomie. Le document publié compte désormais 98 pages (contre 5 pages en moyenne auparavant !). L’annexe en question comprend : un plan des communes de Lyon et de Villeurbanne, une vue d’ensemble (lisible) des cinq secteurs géographiques concernés par l’expérimentation puis de nouveau un plan des communes de Lyon et de Villeurbanne mais cette fois-ci divisé en 144 « dalles » (allant de A1 à L12). Enfin, chacune des dalles formant une parcelle du territoire concerné par l’expérimentation fait l’objet d’une cartographie dédiée, qui reprend le code couleur des cinq secteurs géographiques et qui, accessoirement, fait apparaître le nom des voies.

Si les destinataires de l’action administrative sont réputés connaître le droit (objectif), la mise en œuvre de la réglementation juridique, ici à l’échelle locale, n’exclut pas que les différentes autorités investies du pouvoir réglementaire soient dissuadées d’édicter des dispositions équivoques, ambiguës ou insuffisamment précises. C’est l’apport principal du jugement rendu par le tribunal administratif de Lyon et on peut estimer, dans cette veine, que le spectre de l’annulation contentieuse contribuera à les y sensibiliser particulièrement. Rançon (modeste) du pouvoir de décision unilatérale, l’obligation de respecter l’OVC de clarté et d’intelligibilité de la norme fait désormais partie intégrante des règles entourant la fabrique de la décision administrative. En (re)lisant les motifs du jugement, on ne résiste pas au plaisir de paraphraser la célèbre maxime, qui ne saurait davantage prospérer sans un utile correctif : nul n’est censé obscurcir la loi !