J’adresse tous mes remerciements à la Clinique juridique de la faculté de droit de l’université Jean Moulin Lyon 3, pour avoir organisé en partenariat avec la cour, cette conférence sur la justice administrative : enjeux et perspectives et particulièrement à M. Pailler, directeur de la Clinique et à Mmes Clerc et Le Helloco, étudiantes du master Droit public fondamental,

Est-il possible de traiter sérieusement le sujet qui nous est proposé ? Quand je dis « sérieusement », j’entends par là sans laisser une place trop importante voire déraisonnable à l’imagination. Cela n’est pas évident mais cela semble toutefois possible.

Mme Nathalie Berthelier, greffière en chef adjointe de la cour administrative d’appel de Lyon vient de vous présenter les métiers du greffe. À mon tour de le faire pour « les » métiers de magistrats (même si je ne pourrai éviter, au fil de l’eau, un mot sur le greffe). Le pluriel n’est pas involontaire. Ce sont en effet plusieurs métiers qui sont exercés par les magistrats administratifs, lesquels évoluent également en fonction de leur ancienneté. Je n’évoquerai pas tous ceux qui leur sont accessibles hors de la juridiction administrative, dans le cadre des mobilités et détachements qui rythment une carrière. Ils sont nombreux et bien sûr, pour la plupart, très différents de celui, principal, qui consiste à juger les différends qui opposent, schématiquement, les administrés aux personnes publiques ou ces dernières entre elles.

Mais avant d’esquisser ce que pourraient être les métiers de demain, il est nécessaire de faire un petit retour en arrière.

Entré dans le corps des magistrats administratifs, qui ne s’appelait pas ainsi à l’époque, en 1988, il y a près de 35 ans, je n’en suis pas sorti depuis et j’ai eu l’opportunité d’exercer presque toutes les fonctions possibles. Deux exceptions : celles de président assesseur et de président de chambre en cour administrative d’appel.

Tout au long de ces années, j’ai pu observer de nombreuses évolutions, que je propose de classer en deux parties :

• la transformation des métiers, d’abord ;

• la transformation des conditions d’exercice de ces métiers, ensuite.

Parler des « métiers », c’est bien sûr et surtout parler des femmes et des hommes, qui œuvrent tous les jours au service de la justice, dans son versant « administratif », qui n’est cependant pas fondamentalement différent de son exercice « judiciaire ».

Pour terminer cette présentation, une contextualisation rapide s’impose, accompagnée d’une rapide perspective historique.

En 15 ans (2006-2021), le nombre d’emplois de magistrats est passé de 964 à 1 255 (soit une augmentation d’environ 30 %) et celui des agents de greffe a connu une évolution quasi symétrique, pour un effectif de 1 450 agents en 2021.

Dans le même temps, l’activité des juridictions administratives a également cru de manière importante, même si cela s’est fait dans une moindre mesure.

Les entrées dans les tribunaux administratifs sont passées, en ordre de grandeur, de 186 000 à 233 000, dans les cours de 29 800 à 34 000. Pour sa part, le conseil d’Etat, dont je n’ai pas comptabilisé les effectifs a connu une activité relativement stable, passant de 10 800 à 11 600 entrées.

Cette mise en perspective faite, il est temps de s’intéresser, d’abord, à la transformation des métiers (I) pour en venir, ensuite, à la transformation des conditions de leur exercice (II).

I. La transformation des métiers : un juge administratif 1.0

À la réflexion, l’évolution des métiers de la justice administrative se révèle moins remarquable que ce que l’on aurait pu penser.

Une évidente stabilité

Ce constat repose sur un élément intangible : l’acte de juger, qui est au cœur de l’activité d’une juridiction, mobilise peu ou prou les mêmes métiers. Là encore, pour faire simple, il faut des « juges » et des agents de greffe qui leur apportent un concours essentiel et indispensable dans l’accomplissement de cette mission.

De ce point de vue, les caractéristiques de la juridiction administrative ont peu varié. Elles constituent ce que l’on pourrait appeler son ADN.

Pour les magistrats, les différentes fonctions exercées n’ont en réalité que peu évolué. Il y a toujours, schématiquement :

• des magistrats « rapporteurs », chargés d’instruire les affaires qui leur sont confiées et de préparer les notes et les projets de décisions juridictionnelles ;

• des rapporteurs publics, anciennement connus, avant 2009 sous l’appellation de « commissaires du gouvernement » (2009), dont le rôle est de livrer, à l’audience, une analyse personnelle des litiges soumis à la juridiction et de proposer à la formation de jugement, constituée d’une formation collégiale ou d’un magistrat statuant seul, une solution juridiquement étayée ;

• des présidents de chambre, dont la responsabilité principale est de veiller au bon fonctionnement de la collégialité et à une prise en charge efficace des dossiers, de leur enregistrement jusqu’à la notification de la décision de justice ;

• des chefs de juridiction, qui doivent veiller à ce que l’ensemble des personnes faisant partie de la « communauté juridictionnelle » bénéficient de conditions de travail de qualité et assure la représentation de la juridiction dans son environnement.

En réalité, ces différentes fonctions renvoient souvent à de véritables différences de métiers, exercés ou susceptibles de l’être successivement tout au long de la carrière.

Pour le greffe, cela vient d’être dit, la continuité est aussi bien perceptible. Greffier en chef, greffier de chambre, agent de greffe illustrent la structure basique et classique du greffe. Des personnels techniques (informatique, entretien et travaux des bâtiments; chauffeurs) sont bien évidemment toujours aussi précieux, au quotidien et sur les projets plus importants

Pour autant, quelques évolutions significatives doivent malgré tout être mises en évidence. Une sélection naturelle est ici à l’œuvre, comme elle l’est dans beaucoup d’autres secteurs d’activité.

Un « darwinisme » professionnel à l’œuvre

La juridiction doit être adaptée à son époque et ses métiers doivent donc évoluer. Certains ont disparu, d’autres se sont développés.

Les métiers d’hier

Évoquons tout d’abord des métiers qui, aujourd’hui, relèvent de l’histoire ancienne de la juridiction administrative et pour lesquels un travail de mémoire est nécessaire. Il y en a principalement deux.

Le premier concerne les huissiers qui officiaient dans de nombreux tribunaux administratifs, revêtus d’un costume queue-de-pie parfois, arborant avec fierté une lourde chaine dorée à laquelle pendait une imposante médaille, symbole ostensible si ce n’est ostentatoire de l’importance de leurs fonctions et de la juridiction à laquelle ils appartenaient et dont ils assuraient, à travers cet apparat, une forme symbolique de représentation. Venant d’une administration qui ne connaissait pas ce métier, l’accueil par un huissier pour être conduit au président, le premier jour de ma prise de fonction au sein de mon premier tribunal d’affectation m’a immédiatement procuré la conviction d’entrer dans un nouveau monde professionnel bien différent de celui que je quittais. La tenue d’une audience puisait dans l’apparition de l’huissier et l’annonce par son organe de la formation de jugement, un « le Tribunal » retentissant, une grande partie de sa solennité. Aujourd’hui, à l’exception peut-être du Conseil d’État, où il est possible de croiser, dans les grandes occasions, un tel personnage, ce métier s’est éteint, d’autres tâches ayant été jugées plus utiles.

Le second métier disparu est celui des « dactylos ». Le manuscrit n’a été relégué au rang de curiosité que récemment finalement. Jusque dans les années 2000, il était possible de côtoyer des magistrats rédigeant des notes et des projets manuscrits. Certes, ils étaient de moins en moins nombreux mais n’avaient pas encore totalement disparu, ce qui est aujourd’hui le cas. Les projets de décisions, une fois la rédaction arrêtée par la formation de jugement étaient alors confiés à des dactylos, souvent réunies en « pool ». Personne ne sera surpris d’apprendre qu’il s’agissait d’un métier largement féminisé, autant que celui des huissiers était masculin, si l’on se réfère à celles et ceux qui les exerçaient respectivement. Pour l’anecdote, étant parmi les premiers magistrats de ma juridiction d’affectation à utiliser un ordinateur portable (de plusieurs kilos quand même), j’entendais souvent l’une ou l’autre de ces dactylos me dire qu’elle appréciait de mettre en forme mes projets, qu’elle retapait entièrement, parce qu’ils étaient faciles à décrypter ! Autre temps, autre pratique. Aujourd’hui, ce métier a disparu, la mise en forme des décisions revenant au premier chef au rapporteur du dossier, avec le regard aiguisé du greffe pour en corriger les coquilles.

Je noterai pour finir et pour mémoire, un métier qui aurait pu disparaitre, celui de commissaire du gouvernement mais dont la Cour européenne des droits de l’homme et le Conseil d’État ont finalement préservé l’essentiel des fonctions et assuré la postérité, à travers des décisions successives de la Cour européenne des droits de l’homme  : 2001, Kress ; 2005, Loyen ; 2006 Martinie ; 2013 Marc-Antoine, pour l’essentiel).

Les nouveaux métiers

Dans le même temps, de métiers sont apparus au sein des juridictions administratives, qui se sont progressivement développés. Ces nouveaux métiers correspondent, d’une part, aux évolutions techniques qu’ont connues les juridictions, d’autre part, aux évolutions de la société et des attentes des justiciables.

Un métier clairement porté par la technique

Il est d’abord lié à l’informatique. L’informatisation des juridictions administrative s’est opérée rapidement. Aujourd’hui, il n’y a pas de membre de la juridiction qui ne dispose d’un ordinateur, de plus en plus souvent portable d’ailleurs. Cette politique d’équipement des juridictions a bien sûr très vite rendu indispensable la présence, au sein de chaque juridiction, d’un ou plusieurs correspondant(s) informatique(s), en fonction de l’importance des effectifs et donc de la taille du parc d’ordinateurs à gérer. Parfois confiées dans un premier temps à des agents formés sur le tas, qui n’en étaient pas autant inefficaces, loin s’en faut, ce sont désormais le plus souvent des agents disposant d’une solide formation en informatique qui occupent ces postes. Toujours dans cette dynamique, le Conseil d’État a créé une direction dédiée, chargée de piloter le développement et le renouvellement des équipements et d’animer et d’appuyer ce réseau de correspondants en prise avec les défis des risques technologiques de notre temps.

Il est également sous l’influence du numérique depuis les mises en service des plateformes d’échange : Télérecours (2013) et Télérecours citoyen (2018).

Des métiers en réponse aux évolutions sociales

Les premiers autres métiers ont pour but de mieux accueillir et de mieux informer les justiciables institutionnels, les justiciables citoyens, soit les parties au litige et plus largement tous ceux qui sont amenés à utiliser la règle de droit. Aujourd’hui, l’adage de Jean-Pierre Claris de Florian selon lequel « pour vivre heureux, vivons caché » n’a plus vraiment cours. Les juridictions administratives ne peuvent plus se comporter comme le grillon de la fable. D’abord parce que la société attend davantage de transparence s’agissant des activités publiques et que les juridictions administratives ne sauraient se soustraire à ce mouvement de fond, alors qu’elles sont de plus en plus souvent saisies de contentieux ayant un retentissement social important et donc bénéficiant d’une couverture médiatique large. Mais aussi, ensuite, parce que la communication ne doit plus être vécue comme quelque chose de risqué. Certes, bien communiquer ne s’improvise pas. Mais cela justifie en réalité l’importance d’une réelle professionnalisation de cette activité, aujourd’hui indispensable. Là encore, chaque juridiction est dotée d’un correspondant communication formé, intégré à un réseau bénéficiant de l’appui d’un service étoffé créé au sein du Conseil d’État. Plus largement, et parce que les juridictions doivent être « ouvertes » et accessibles, les fonctions d’accueil se sont également développées et professionnalisées, tant ces postes sont sensibles mais aussi difficiles parfois à occuper, dans un face-à-face qui peut être difficile avec un public qui parfois, même si cela reste encore rare, ne se révèle pas aussi courtois que les agents seraient en droit de l’attendre.

D’où un troisième métier qui, malheureusement, répond à une évolution plus préoccupante, laquelle voit les juridictions administratives de moins en moins épargnées par des situations de violence. Si ce n’est pas encore le cas pour toutes les juridictions, de nombreux tribunaux administratifs et de nombreuses cours administratives d’appel se sont dotés d’un agent ou d’un service de sécurité, dont on est droit d’attendre, à tout le moins, un rôle de prévention des difficultés et, le cas échéant, une intervention pour mettre un terme à une situation devenue délicate et pouvant exposer les agents, notamment de l’accueil, à des risques pour leur sécurité.

Si les métiers de la juridiction administrative se sont renouvelés pour partie, la stabilité reste, à l’évidence, importante. Cependant, les conditions dans lesquelles les métiers traditionnels s’exercent aujourd’hui, ont connu des évolutions remarquables.

II. La transformation des conditions d’exercice des métiers : un juge administratif 2.0

Les évolutions techniques qui ont déjà été évoquées, les attentes sociales qui s’expriment, le durcissement des contentieux ont entrainé d’importantes transformations dans l’exercice de nos métiers. Certaines de ces évolutions ayant déjà été évoquées, je serai rapide. Quatre changements significatifs me paraissent devoir être pris en considération.

Une transformation des méthodes de recherche

La création de bases de données jurisprudentielles internes à la juridiction (Ariane ; Ariane archives) a profondément bouleversé les modes de recherches des magistrats. L’époque où la bibliothèque était le cœur battant de la juridiction est révolue. Le métier de documentaliste résiste mais se transforme en technicien des outils numériques de recherche et d’archivage. Aujourd’hui, chaque magistrat a un accès direct, de son poste de travail, à un portail documentaire facilitant l’accès aux publications internes de la juridiction administrative (sites, lettres de jurisprudence…), aux ressources électroniques internes et externes des éditeurs juridiques privés grâce à la souscription par le Conseil d’Etat de nombreux abonnements ainsi qu’à un kiosque éclectique de journaux afin de lui permettre de trouver les éléments qui lui sont nécessaires pour traiter un dossier. Les performances des moteurs de recherche font gagner du temps. Mais ce gain d’efficacité peut s’accompagner d’une perte d’enrichissement. L’accès immédiat aux sources d’informations riches et orientées, doit nous conduire à la même rigoureuse qualité d’analyse et à la même indépendance et impartialité. Elle ne conduit plus à la trouver après des détours plus ou moins longs dans une source ou un corpus dont la consultation était certes plus longue mais permettait de puiser des informations diverses, qui pouvaient être utiles plus tard.

Une dématérialisation des processus de décision

La dématérialisation des dossiers, qui facilite des échanges sécurisés entre la juridiction et tous les principaux acteurs du procès (avocats ; administrations ; citoyens…) grâce aux téléprocédures qui ont rendu moins lourdes certaines tâches du greffe, a aussi permis aux magistrats de développer de nouvelles méthodes d’étude des dossiers. Ce que l’on appelle le « travail collaboratif » a pourtant fait l’objet de nombreux débats internes et de beaucoup de réserves dans un premier temps. La plupart d’entre elles ont progressivement été levées. Mais cette évolution, qui est sans doute encore perfectible, ne s’est pas faite aussi facilement et naturellement que cela.

Des décisions plus accessibles

Le droit est bien une matière « littéraire », dans laquelle l’expression écrite joue un rôle important. Le travail de facilitation de compréhension des décisions n’est pas anodin et n’est rien moins qu’un moyen contribuant à favoriser l’acceptation des solutions retenues. Pour cela, la juridiction administrative s’est engagée, il y a quelques années, dans une réflexion d’ampleur sur l’évolution du style juridictionnel administratif, qui a débouché sur de nouveaux canons. Réorganisation et simplification des visas, passage au style direct sans perte de rigueur dans le raisonnement juridique, autant d’évolutions qui ont amené les magistrats à remettre sur le métier leur façon de rédiger, pour un résultat que nous pensons effectivement satisfaisant, bien que peut-être encore perfectible.

Des décisions effectives

Le juge administratif ne peut plus, aujourd’hui, se désintéresser des conséquences des décisions qu’il rend, ce qui l’amène à anticiper les difficultés d’exécution. Les lois des 16 juillet 1980 et 8 février 1995, plus récemment la jurisprudence du Conseil d’Etat, Section, 21 décembre 2018, n° 409678 , société Eden, classée en A, ont donné les moyens au juge administratif de pourvoir à l’exécution de ses décisions dans un délai raisonnable.

L’exercice du métier de magistrat a bien évolué et il faut concevoir qu’il pourra encore le faire.

Conclusion : vers un juge administratif 3.0 ?

La juridiction administrative a évolué et il est certain qu’elle continuera à le faire. C’est le prix de son efficacité dans sa capacité à répondre aux attentes que la société lui adresse. Ces évolutions futures s’inscriront-elles dans le prolongement de celles que nous essayons de décrire ou opèreront-elles une rupture radicale, un changement de nature des métiers.

Il serait plus rassurant que soit privilégiée la première réponse. Mais rien n’est jamais certain.

Avec la mise à disposition de bases de données jurisprudentielles gigantesques, le perfectionnement de l’intelligence artificielle, la construction d’une « justice prédictive », c’est une vraie rupture qui semble aujourd’hui possible. Nous quittons ici le domaine du vécu et donc du connu, pour entrer dans celui des conjectures. Quelles perspectives, alors, pour la juridiction administrative ? Je me limiterai à deux hypothèses, qui pourraient radicalement changer l’équilibre des métiers dont j’ai cherché, justement, à démontrer la solidité.

Avec un approfondissement de la dématérialisation, nous pourrions redouter une véritable dépersonnalisation de la justice administrative. La tenue d’audience « en visioconférence », qui a certes permis aux juridictions administratives de fonctionner pendant les périodes « dures » de la crise sanitaire de 2020, a conduit à franchir un pas supplémentaire. Elles pourraient se développer dans certains champs de l’activité contentieuse, ce qui n’est pas sans conséquence sur la qualité des échanges et l’image de la justice.

Les magistrats de demain ressembleront-ils au Neuromacien imaginé par William Gibson (roman de 1984, initiateur du courant cyberpunk) ? Après un exercice des fonctions dans un environnement de réalité augmentée (mise en réseau des informations, travail collaboratif ; accès à des bases de données illimitées) verrons-nous un jour la justice rendue dans un univers virtuel, par des machines apprenantes, que des hommes auront encore l’illusion de contrôler parce qu’ils en auront écrit la programmation initiale, depuis bien longtemps obsolète ? Allons-nous vers une robot-humanité (Alain Bensoussan : Dalloz 2017) ? Verrons-nous des robots-juges ? Pourrons-nous dire un jour : j’ai de très bons amis « jugebots » ?

Il n’est bien sûr pas possible de répondre avec certitude à toutes ces questions, tant elles conduiraient, en cas de réponse positive, à la remise en cause de nos habitudes de travail, de nos certitudes et peut-être même de notre existence.

Mais si nous sommes, heureusement, encore loin d’un tel avènement, nous devons conserver à l’esprit, l’attention exigeante qui doit être portée aux transformations à venir, afin que la justice conserve son attribut de valeur humaine essentielle.