Le tribunal administratif de Grenoble annule l’autorisation environnementale accordée par le Préfet de la Haute-Savoie à la commune de La Clusaz pour construire une réserve d’altitude dédiée à la production de neige artificielle. Il juge que ce projet ne relève pas d’une raison impérative d’intérêt public majeur justifiant une dérogation au droit des espèces protégées. De plus, il estime que l’évaluation environnementale est insuffisante.

Le réchauffement climatique a des conséquences accrues sur l’enneigement des stations de ski. Pour un scénario de +2 degrés en 2050 depuis l’aire préindustrielle, ce sont 53% des stations européennes qui sont concernées par un risque très élevé de faible enneigement1. Le ski étant fortement météo-dépendant, la production de neige permet de réduire considérablement ce risque, mais accroit la demande en eau2. Tout ceci entraîne un risque de mal-adaptation des territoires de montagne3, en renforçant le secteur touristique et la dépendance au sentier des territoires4, obérant les possibilités de transition5. En 2023, l’Agence nationale de la cohésion des territoires estimait le pourcentage de pistes couvertes par de la neige artificielle à 39 % en France. Dans les autres pays de l’arc alpin les chiffres sont considérables en comparaison : 40 % en Slovénie, 50 % en Espagne, 70 % en Autriche et en Roumanie, 90 % en Italie6. Dans ce contexte, le cas de la Clusaz est emblématique des conflits d’usage de l’eau en hiver et des débats autour de la transition des territoires de montagne7. La production de neige fait l’objet de peu de recherche sur ses enjeux juridiques8. Le présent jugement constitue une opportunité de se saisir de la question en juriste et de montrer que le droit de l’environnement constitue un domaine à explorer pour comprendre cette problématique multifacette.

La Clusaz est une station de ski située en Haute-Savoie, dont le domaine skiable s’étend de 1100 à 2600 mètres d’altitude. La commune avait pour projet de créer une retenue d’altitude dans le bois de la Colombière à 1540 mètres d’altitude permettant de stocker 148 000 mètres cubes d’eau destinés pour un tiers à la consommation humaine et aux deux tiers à l’enneigement. Par un arrêté du 19 septembre 2022, le préfet de la Haute-Savoie a déclaré d’utilité publique les acquisitions de terrain et les travaux nécessaires à la réalisation de ce projet. Par un arrêté du 20 septembre 2022, il a accordé à la commune de La Clusaz une autorisation environnementale pour des prélèvements d’eau dans une source et pour la réalisation des réseaux d’adduction. Elle valait aussi autorisation de défrichement de 5,269 hectares de parcelles de bois, autorisation au titre de la loi sur l’eau et dérogation aux interdictions d’atteinte aux espèces protégées. L’objectif était de produire de la neige pour 47% du domaine skiable alpin, contre 27% auparavant avec les quatre autres réserves dont dispose la commune9. C’est donc l’arrêté du 20 septembre 2022 qui est ici attaqué.

Les recours en justice menés par les opposants ont constitué l’un des répertoires d’action parmi les multiples initiatives engagées dès 2021 pour empêcher le démarrage du chantier10. Après avoir suspendu en référé les travaux de la réserve11 par une ordonnance confirmée par le Conseil d’Etat, le tribunal administratif de Grenoble l’a annulée au fond dans le présent jugement. De plus, à La Clusaz une autre retenue, celle de Lachat, a fait l’objet d’une convention judiciaire d’intérêt public environnementale reconnaissant un préjudice écologique12. La commune cristallise donc de nombreux enjeux autour de la transition et de l’adaptation des territoires de montagne liés à l’eau. Les associations de protection de l’environnement ont donc mené la fronde dans les prétoires. Ainsi, France Nature Environnement Auvergne Rhône-Alpes, France Nature Environnement Haute-Savoie, Nouvelle Montagne, Mountain Wilderness France, la ligue de protection des oiseaux, la fédération de Haute-Savoie pour la pêche et la protection du milieu aquatique et l’association les Pêcheurs en rivière du secteur d’Annecy attaquaient l’autorisation environnementale du 20 septembre 2022. Elles reprochaient notamment l’absence de raison impérative d’intérêt public majeur ainsi que des manquements dans l’évaluation environnementale.

Ce jugement aide donc à comprendre les freins juridiques à la construction de retenues d’altitude. On peut en retenir au moins deux : le droit des espèces protégées et l’évaluation environnementale. Nous reviendrons sur le régime juridique de telles réserves avant d’analyser les motifs de l’annulation.

I. Un régime juridique en régression ?

Une retenue d’altitude13 est considérée comme appartenant à la catégorie des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-2 du Code de l’environnement, et relève de la nomenclature de l’article R. 214-1 du même code pour ses impacts sur le milieu aquatique. Sachant qu’un tel projet ne nécessite pas seulement la construction de la retenue, mais aussi de salles des machines, de voiries pour accéder à la retenue, de conduites d’eau et d’enneigeurs14.

Aussi, il faut noter que les infrastructures nécessaires à l’enneigement artificiel ne sont pas soumises à la procédure unité touristique nouvelle (UTN)15, que ce soient les retenues ou les enneigeurs, ce que les associations de protection de l’environnement réclament16. Cela les ferait relever de procédures au titre du Code de l’urbanisme en plus de l’autorisation environnementale. Pourtant, il est désormais indéniable que la production de neige répond à la définition d’une UTN dès lors que ces dernières sont définies comme

« toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socio-économiques de l'espace montagnard constitue une unité touristique nouvelle ».

Le Commissariat général au développement durable (CGDD) indique que

« la neige de culture constitue le deuxième poste d’investissement pour les domaines skiables, après les remontées mécaniques (respectivement 14 % et 58 % des investissements pour la période 2010-2015) »17.

D’ailleurs, la demande de dérogation aux espèces protégées s’appuyait ici sur des arguments économiques, la commune arguant selon le tribunal

« de la nécessité de soutenir la production de neige de culture au regard des enjeux économiques liés au tourisme, aux emplois correspondant et de la situation de la société délégataire du service public d’exploitation des remontées mécaniques »,

même s’il est vrai qu’un tiers de l’eau stockée aurait été destinée à la consommation humaine.

Pour l’instant, les réserves d’eau pour la production de neige sont décidées au coup par coup, lors de demandes d’autorisations environnementales. De plus, le régime juridique de ces réserves n’est pas à l’abri de régressions. En effet, la loi agricole de mars 2025 est venue ajouter que le principe de non-régression ne s’oppose pas à un changement de nomenclature pour les retenues collinaires. Elles pourraient être soumises à un régime de déclaration si l’article R. 214-1 était modifié par décret18. Ces dispositions s’appliquant aux ouvrages agricoles pourraient très bien s’appliquer aux retenues en montagne, relevant du même régime juridique qui ne distingue pas celles pour l’agriculture de celles dédiées à la production de neige. La balle est entre les mains du gouvernement pour s’abstenir de prendre de telles mesures.

II. Une retenue sans raison impérative d’intérêt majeur (RIIPM)

Sur le site de la Colombière, ce sont 58 espèces qui faisaient l’objet de la dérogation. En droit de l’environnement le principe est que l’on ne peut pas porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats. Plusieurs exceptions existent pour obtenir une dérogation à condition premièrement qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et deuxièmement que cela ne nuise pas au maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable19. La raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) est l’une de ces exceptions. Ainsi les trois conditions sont cumulatives et s’apprécient de façon autonome20. Le Code de l’environnement prévoit un ordre pour ces conditions qui a été inversé en 2019 par le Conseil d’Etat21. Ainsi, le juge analyse la RIIPM avant les solutions de substitution et l’état de l’espèce. Pourtant il lui est arrivé aussi de lire les dispositions dans le bon ordre en 2024 lors d’un contentieux en montagne, redonnant la primauté aux solutions de substitution et à l’état de l’espèce22. Ici le TA a opté pour la rédaction proposée en 2019.

Pour reconnaître une RIIPM, le juge estime que la réalisation d’un projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage, justifiant ainsi qu’il y soit dérogé23. L’appréciation de l’existence de la RIIPM est donc largement casuistique, même si des présomptions existent en matière d’énergie renouvelable et de projets industriels. Ainsi récemment, les juges estiment que la construction de logements sociaux relève d’une telle RIIPM24, mais que n’en relève pas l’exploitation d’une carrière de sable25, ou encore la réalisation26 et l’élargissement d’une autoroute27. Selon une étude de la DREAL Occitanie de 2020, les arrêtés préfectoraux accordant une dérogation espèce protégée sont dans 56% des cas annulés ou suspendus par les juridictions. En Auvergne-Rhône-Alpes ce taux monte à 70%. Aussi, 79% des décisions de suspendre ou annuler une dérogation relèvent de cas de RIIPM. Les juges sont donc enclins à annuler une dérogation espèces protégées en cas de RIIPM, surtout les TA28. Ici afin d’apprécier la RIIPM, le TA va se pencher sur deux types d’arguments qui justifient pour la commune la création de la retenue. Elle avance que sans la nouvelle retenue elle ne pourra pas satisfaire ses besoins en eau potable d’ici 2040, et que le recours à la neige artificielle permettra la création d’emplois.

Pour analyser les besoins en eau, le tribunal va se livrer à un contrôle des besoins en matière d’eau en fonction de l’évolution de la population. Il contrôle les projections de population contenues dans le schéma directeur du petit cycle de l’eau de la société publique locale « O des Aravis » et dans l’évaluation environnementale, à partir des taux de croissance annuels de population de l’INSEE. Pour le TA, les projections d’évolution de la population sont surévaluées, et donc celles de la consommation d’eau également. Il estime aussi que les données calculées sont contestables du fait du choix du chiffre de référence en notant que

« les déficits présentés au regard des « besoins 2040 » ne sont calculés qu’au regard des productions journalières minimum sans que soit explicité le choix exclusif de cette référence lequel conduit à écarter les données moyennes et médianes de la production d’eau actuellement constatée. ».

Il questionne aussi les scénarios retenus en faisant remarquer que « les projections des déficits tenant compte de l’incidence du changement climatique sont fondées sur deux scénarii d’absence totale de recharge hivernale lesquels sont extrapolées à partir de la seule année 2018 et sur des périodes longues d’étiage ». C’est donc un contrôle poussé auquel le juge se livre sur les projections de population, semblable à celui qu’il exerce pour le contrôle des documents d’urbanisme, SCOT et PLU29.

Le juge va ensuite examiner l’argument selon lequel la production de neige artificielle créera des emplois et permettra le maintien de l’activité économique. Le tribunal juge que 

« le chiffre avancé du maintien de 1 800 emplois en relation avec la pratique des sports d’hiver n’est pas justifié. Il ne résulte pas plus de l’instruction que la société délégataire ne pourrait, sans l’enneigement de 33 hectares de pistes supplémentaires sur les 400 hectares que comptent la station, poursuivre l’exploitation des remontées mécaniques jusqu’au terme de la convention de délégation de service public en 2041 ».

Cet argument de la création ou du maintien des emplois est bien souvent central dans la justification des projets. Il vise à démontrer leur utilité publique, mais il est par nature difficile d’anticiper et de prouver le nombre d’emplois qui sera réellement créé30. Le juge administratif admet parfois que la création d’emplois justifie une RIIPM, notamment dans des zones peu dynamiques lorsque la création de 600 emplois est projetée31, ou lorsque 80 emplois directs seraient créés dans un territoire où le taux de chômage dépasse de 50% la moyenne nationale32. Il ne l’admet pas pour 1500 emplois lorsque l’offre commerciale est déjà suffisamment importante et qu’un nouveau centre commercial sera mal desservi en transports en commun33. C’est donc à une appréciation très casuistique que se livre le TA de Grenoble pour rejeter la RIIPM à la Clusaz, en soulignant la faiblesse de la justification d’une potentielle création de 1500 emplois.

III. Une étude d’impact insuffisante

Enfin, pour prononcer l’annulation, le juge administratif va analyser l’évaluation environnementale. De manière classique, il rappelle que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative34. Ce qui veut dire concrètement que toutes les insuffisances n’entraîneront pas l’annulation de l’autorisation, il faut qu’elles soient substantielles. C’est aussi un élément de légalité externe, susceptible d’être régularisé35. La partie s’annonçait difficile pour la Clusaz car l’autorité environnementale pointait clairement dans son avis des insuffisances de l’étude d’impact, notamment sur l’eau36.

Ici le tribunal administratif va estimer que les insuffisances sont telles qu’elles sont de nature à avoir exercé une influence sur l’appréciation de l’autorité administrative et sur l’information du public. En effet, des prélèvements d’eau pour la retenue sont prévus sur le captage de la Gonière dont le trop plein alimente le cours d’eau Le Nom. Le TA va estimer que l’étude d’impact n’a pas bien mesuré les conséquences des prélèvements d’eau à la Gonière sur le cours d’eau Le Nom. Il donne ainsi trois indications pour les études d’impact dans ce cas de figure. Premièrement il estime qu’il n’existe pas de données bancarisées concernant l’hydrologie du cours d’eau Le Nom. Deuxièmement, la seule mention de deux espèces potentiellement présentes sur le ruisseau du Nom ne peut être regardée comme une analyse de l’état initial de la faune piscicole. Troisièmement il estime qu’il n’y a pas d’observation ou d’analyse permettant d’apprécier l’effet d’une réduction du trop-plein sur les habitats aquatiques et les espèces piscicoles. Ainsi, ce sont des insuffisances que les maîtres d’ouvrages devront prendre gare à ne pas reproduire.

On retiendra donc à ce stade, et avant que la CAA de Lyon ne se prononce à son tour, que la reconnaissance d’une RIIPM en montagne ne peut découler d’une projection de population qui diffère de celle de l’INSEE, et que les prévisions d’emploi doivent être justifiées. De plus, l’étude d’impact doit s’étendre à l’analyse des conséquences des prélèvements sur les cours d’eau où se déverse le trop plein des captages.

La question de l’eau se pose donc sérieusement, notamment pour les stations dont la spécialité est le ski de fond. On peut rappeler que Le Grand Bornand a vu son PLU suspendu par le même TA pour insuffisance de l’évaluation environnementale sur la production de neige37. A noter que les communes de La Clusaz et du Grand Bornand accueilleront les épreuves de ski de fond pour les Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) d’hiver en 2030. Cette perspective interroge sur les évolutions du droit de l’environnement et un risque de multiplication des projets de retenues. En comparaison, les JOP de Milan Cortina en 2026 ont nécessité la construction de plusieurs réserves. En effet, plus de 2 millions de mètres cubes de neige artificielle seront nécessaires notamment pour les épreuves de ski de fond, créés à l’aide de 836 000 mètres cubes d’eau. Aussi, 64 % des projets liés à Milan-Cortina 2026 n’ont pas prévu d’évaluation d’impact environnemental lors de la phase initiale38. Attention donc au retour de bâton possible en matière environnementale, le projet de loi olympique en discussion étant à ce titre un véritable repoussoir39.