.A.A. Lyon – 4e chambre – 12LY01209 – Société Malbrel Conservation – 14 mars 2013 – C+
Arrêt annulé par le Conseil d'Etat et affaire renvoyée à la Cour voir CE - N° 368524 - 17 mars 2014

  • Rôle des experts et compétence de la commission d'appel d'offres : Note de Hugo DEVILLERS, Doctorant contractuel à l’université Jean Moulin Lyon 3

Est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière la décision d'attribuer le marché relatif à une opération de restauration de l'église de Saint-Nicolas-de-Véroce dans la commune de Saint-Gervais-les-Bains, la commission d'appel d'offres n'ayant pas effectué, avant de prendre sa décision, une analyse suffisante des offres qui lui étaient présentées.
En effet, cette dernière s'était bornée, pour noter leur valeur technique des offres qui lui étaient présentées, à effectuer une moyenne des notes chiffrées proposées par le maître d'œuvre et par le conservateur des monuments historiques, alors que les appréciations du maître d'œuvre et du conservateur des monuments historiques présentaient des divergences notables sur la qualité technique des offres et appelaient ainsi une prise de position de la part de la commission.


 

 

Rôle des experts et compétence de la commission d'appel d'offres

 

Hugo DEVILLERS

 

Doctorant contractuel à l’université Jean Moulin Lyon 3

 

            Dans le cadre de l'attribution d'un marché public, la commission d'appel d'offres doit prendre position sur les offres qui lui sont présentées au terme d'une analyse personnelle et littérale. Elle ne saurait se contenter d'établir une simple moyenne des notes chiffrées données par deux personnalités non membres de la commission n’ayant seulement que voix consultative.

           

Le nom de Saint-Gervais-les-Bains, commune haut-savoyarde honorée du privilège d'accueillir le Mont-Blanc sur son territoire, sonne familièrement aux oreilles des passionnés de montagne. Mais ces derniers pénètrent-ils parfois dans son église, Saint-Nicolas-de-Véroce ? Ses fresques et son architecture baroques ne manquent pas de surprendre le visiteur par leur éclat, et celui-ci reste rarement insensible à la splendeur du lieu. De surcroît – et cela concerne plus directement l'arrêt commenté, cet édifice a constitué le décor d'un conflit toujours renouvelé : celui qui oppose le savant et le politique.

            En 2007, la commune de Saint-Gervais-les-Bains souhaite restaurer l'intérieur de l'église, et y installer une chaufferie. Elle lance donc une procédure négociée qui aboutit à l’attribution du marché, par la commission d’appel d’offres, à l’entreprise Meriguet-Carrere, le 21 juin 2007. L’une de ses concurrentes, la Société Malbrel, forme un recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Grenoble contre son éviction, qu’elle prétend irrégulière. Aux termes d'un jugement du 15 mai 2012, les juges isérois rejettent sa demande. La Société Malbrel interjette alors appel devant la Cour administrative d’appel de Lyon en invoquant une série d’arguments.

            L'entreprise critique principalement le rôle du représentant de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) qui, indique-t-elle, aurait participé avec voix délibérative aux travaux de la commission d'appel d'offres, alors même que le règlement de la consultation prévoyait que celle-ci devait se décider sur une proposition de classement présentée par la personne responsable du marché qui, seule, devait fournir un rapport. En outre, et selon l'entreprise évincée, la commission d'appel d'offres aurait fondé sa décision uniquement sur la moyenne de deux notes, l'une établie par le maître d’œuvre, l'autre, par la DRAC. Or, et toujours selon la société requérante, tel n'est pas le comportement attendu d'une commission d'appel d'offres. Elle aurait dû, à partir des éléments portés à sa connaissance, produire une analyse personnelle.

            Cette fois-ci, la cour administrative d’appel annule le jugement du tribunal administratif de Grenoble en indiquant que « la commission s’est bornée, s’agissant de noter [la valeur technique des offres], à effectuer une moyenne des notes chiffrées proposées d’une part par le maître d’œuvre au terme de sa propre analyse, d’autre part selon une analyse “drac / maître d’ouvrage” résultant notamment de l’appréciation portée par le conservateur des monuments historiques[…]. En procédant ainsi, poursuit-elle, […] [la commission] n’a pas effectué, avant de prendre sa décision, une analyse suffisante des offres qui lui étaient présentées ».

            Ainsi ? cette affaire pose la question du rôle des experts et des techniciens dans les procédures d’attribution des marchés publics, et, plus largement, dans les décisions publiques. Elle rappelle que le rôle des personnalités non élues intervenant dans les travaux de la commission d'appel d'offres est simplement d'éclairer sa décision (I-) et que, après cette audition, la commission d'appel d'offres doit épuiser totalement sa compétence (II-).

I- Le rôle des personnalités non élues : éclairer les travaux de la commission d'appel d'offres

            La procédure d’attribution du marché public qui fait l'objet de l’arrêt du 14 mars 2013 s’est déroulée de manière singulière. La commission d'appel d'offres (dont il faut rappeler qu'elle a pour mission d'attribuer le marché, même dans le cadre d'une procédure négociée, depuis l’adoption du code des marchés publics de 2004: art. 66, VI du CMP ; v. J.-M. PEYRICAL, Le nouveau Code des marchés publics : vers un renforcement de la collégialité ?, CP-ACCP, mars 2004, n°31) s'est en effet bornée à établir une moyenne purement arithmétique entre les notes attribuées, d'une part, par le maître d’œuvre, et, de l’autre, par le conservateur des monuments historiques, représentant de la DRAC. Cette moyenne établie, la commission s'est dispensée de discuter ces résultats, et de se les approprier. Les analyses formulées par le maître d’œuvre et le conservateur sont, au demeurant, parfaitement contradictoires (les juges lyonnais parlent de « divergences notables sur la qualité technique des offres »). Mais, indépendamment même dece problème, le rôle qu'a conféré la commission à ces deux protagonistes non élus ne peut manquer de surprendre quiconque est attaché à la prééminence du politique sur le technicien.

            Il faut rappeler qu’aux termes de l’article 22 du Code des marchés publics (CMP), la commission d’appel d’offres est composée de cinq membres issus du conseil municipal, ainsi que du maire. En outre, et en vertu, cette fois-ci, de l’article 23 de ce Code, des personnalités extérieures peuvent participer, avec voix consultative, aux réunions de la commission d’appel d’offres.

            Il est vrai que certains auteurs – aidés en cela par l’étrange rédaction de l’article 22, IV du CMP – entretiennent une néfaste ambiguïté en considérant qu’il existerait deux types de membres composant la commission : ceux qui ont voix délibérative, et ceux qui ont au contraire voix consultative. Bien au contraire, les termes de l’article 23 du CMP sont parfaitement clairs : les personnalités admises à présenter leurs expertises ne font que « participer […] aux réunions de la commission d’appel d’offres ». Pour l'exprimer simplement, elles ne sont pas membres de la commission, elles n’en font pas partie ; tout au plus leur opinion de spécialiste est-elle requise pour éclairer les membres élus sur les aspects techniques des offres présentées par chaque candidat. D’ailleurs, la cour établit dans l'arrêt commenté une distinction on ne peut plus claire entre la commission et les autres acteurs de la procédure (notamment le maître d’œuvre et le conservateur des monuments historiques). Toute la difficulté est que, selon l’interprétation que donne la société requérante du procès-verbal final – et qui n’est pas reprise par la cour –, le représentant de la DRAC aurait « participé au choix avec voix délibérative ».

            Certes, la présence d’experts non « politiques » donne un sens au principe de collégialité dans l’attribution des marchés publics, et cette évidence ne date pas d'hier. Les rois de France ne gouvernaient-ils pas « à grand conseil » ? Il est essentiel d’éclairer le mieux possible la décision finale qui revient aux autorités élues, seules responsables devant leurs administrés. D'ailleurs, dans l’affaire qui nous occupe, nul n’oserait remettre en cause la qualité de l’analyse du conservateur des monuments historiques en matière de rénovation d’église. Critique à l'égard du dossier Malbrel, son opinion était probablement parfaitement fondée. Du reste, la prise en compte des avis extérieurs peut aller assez loin en matière de marchés, au point que certains auteurs ont pu parler de « dépolitisation de la commission d’appel d’offres » (G. CLAMOUR, « Vers la fin des commissions d’appel d’offres », in Mélanges Guibal, p. 159, spéc. p. 166). La grande technicité des dossiers l'inciterait à suivre de plus en plus les avis experts des personnalités compétentes.

            Toutefois, la cour rappelle que, hormis les membres de la commission d'appel d'offres, qui ont, par définition, voix délibérative, les personnes admises à participer aux travaux de la commission ne peuvent, par leur avis, engager la commission. Ainsi, cette dernière ne peut pas se lier elle-même par les opinions, aussi argumentées soient-elles, des personnalités tierces. Cela reviendrait à leur conférer, de facto si ce n’est de jure, un pouvoir de décision parfaitement indu, et empêcherait la commission d’épuiser sa propre compétence.

II- L’obligation pour la commission d’appel d’offres d’épuiser sa compétence

            Ainsi que le rappellent les termes de l’arrêt, la commission d’appel d’offres « attribue » un lot à un candidat, mais ne conclut pas le contrat. Cette compétence est dévolue à l’assemblée délibérante et à l'exécutif local (Pour les communes, article L. 2122-21-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) : une première délibération peut définir le besoin et le montant prévisionnel du marché, puis l'exécutif peut signer le marché, sans nouvelle délibération. V. aussi L. RICHER, Droit des contrats administratifs, 8è édition, LGDJ, 2012, pp. 449 ss.). Mais le juge ne se borne pas à contrôler que la commission d’appel d’offres a bien attribué le marché ; il vérifie aussi que le raisonnement qui l'a conduite au choix du candidat attributaire lui est propre.

            A plusieurs reprises, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon qualifie, commente, et, en définitive, critique l’analyse – ce terme revient plusieurs fois dans la décision – à laquelle s’est adonnée la commission. Elle évoque « l’analyse à laquelle doit se livrer personnellement la commission d’appel d’offres », le caractère non « littéral » de l’analyse des offres contenues dans le procès verbal, et, enfin, l’ « insuffisan[ce] » de l’analyse présentée à la commission. En décrivant le travail effectué par la commission, les magistrats dessinent en négatif le comportement de la commission d’appel d’offres idéale.

            En premier lieu, la commission doit pouvoir discuter les éléments techniques que livrent les experts à la réflexion des membres délibératifs. Dans notre affaire, aucun débat n’a suivi la présentation des deux analyses présentées par le représentant de la DRAC et par le maître d’œuvre, alors même que le caractère contradictoire des conclusions auxquelles étaient parvenues les deux personnalités auraient dû l'interpeller.

            En deuxième lieu, et comme l’indique le professeur Linditch, la commission doit « s’approprier les constatations et analyses » des spécialistes (F. LINDITCH, art. cit., p. 170). Ici est évoqué le caractère personnel de la réflexion des élus. Les observations présentées ne sont que des instruments au service de la commission. Cette dernière doit nécessairement intégrer d’autres variables, et se créer sa propre opinion.

            Enfin, et ce dernier élément tend à résumer les deux dernières observations, la commission d’appel d’offres a pour mission – reprenons ici les termes de la cour – de « prendre position » sur les offres présentées. Elle est donc détentrice d’un pouvoir de décision, au sens large du terme. Si elle n’a pas le pouvoir de signer le marché, elle est bel et bien titulaire de la mission qui consiste à l’attribuer à un candidat, mission qu’elle doit complètement épuiser, sauf à méconnaître les textes réglementaires qui l’instituent.

            En définitive, l’on ne peut que se féliciter de la position adoptée par les magistrats lyonnais. Aussi anecdotique qu'elle puisse paraître, aucune décision publique ne saurait se contenter de fonder sa légitimité sur des avis d'experts. L'administration ne peut pas plus se lier les mains que se bander les yeux, et ne doit pas prendre pour argent comptant les opinions de quelque spécialiste que ce soit, sauf à remettre en cause l'indispensable prévalence du politique sur le savant.

Mots-clefs : Marchés publics – Commission d'appel d'offres – Procédure négociée

 

C.A.A. Lyon – 4ème chambre – N° 12LY01822 – Société Peduzzi bâtiment – 6 juin 2013 – C

  • Conclusions de Camille Vinet, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

Le maître d'ouvrage n’est pas tenu d’informer les sociétés dont l’offre avait été retenue, des circonstances susceptibles de remettre en cause la conclusion du marché et ne commet pas de faute à ce titre.
En effet, le syndicat intercommunal des eaux et d’assainissement (SIEA) de Ruffey-lès-Echirey avait informé le groupement constitué entre la société SAUR et la société Peduzzi bâtiment de ce que son offre portant sur un marché de travaux d’extension et de mise aux normes d’une station d’épuration, avait été retenue. Suite au refus du département de la Côte d’Or d’allouer au syndicat une subvention laquelle devait financer 30% du projet, le SIEA a décidé d’abandonner le projet initial et de ne pas donner suite à l’offre du groupement

C.A.A. Lyon – 4ème chambre – N° 12LY02973 – Société Montluçonnaise de Travaux Publics et Bâtiments – 4 avril 2013 – C+

  • Conclusions de Camille Vinet, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

Irrecevabilité des conclusions en annulation du concurrent évincé dirigées contre un marché de public de travaux publics en cas de défaut de production de l’acte attaqué
En matière de travaux publics, un concurrent évincé présentant des conclusions indemnitaires n’a pas à lier le contentieux en produisant la décision attaquée. Toutefois, lorsqu’il présente des conclusions aux fins d’annulation d’un marché de public de travaux publics, il doit produire le marché qu’il conteste ou justifier de l’impossibilité de produire cet acte. Il ne remplit pas cette obligation en produisant uniquement l’avis d’attribution du marché. Le Tribunal administratif a ainsi sollicité la régularisation de cette irrégularité qui n’a pas été effectuée. Or l’irrecevabilité, tenant au respect d’une condition de forme par la demande de première instance, n’est pas régularisable en appel. 

C.A.A. Lyon – 4ème chambre – N° 12LY01547 – Commune de Saint-Nectaire – 18 avril 2013 – C

Piscine et service public administratif
Constitue un service public administratif l’activité de gestion et d’exploitation d’une piscine par une association eu égard aux conditions dans lesquelles était déléguée la gestion de la piscine, notamment à l’obligation d’accueillir des groupes scolaires. Dès lors, c’est à tort que le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération attaquée sur le motif qu’elle méconnaissait les dispositions des articles L2224-1 et L2224-2 du code général des collectivités territoriales.

Service public administratif – gestion et exploitation d’une piscine – association – obligation d’accueillir des groupes scolaires

C.A.A. Lyon – 4èmechambre – N° 12LY01841 – Ministre de l’agriculture et de l’agroalimentaire c/ Cie Allianz IARD et département de la Haute-Loire – 6 juin 2013 – C 

 

  • Le régime juridique des biens des personnes publiques à usage de bureaux : Note de Hélène Leleu, Avocat au Barreau de Lyon

Un contrat conclu par une personne publique portant sur l’occupation de son domaine public est un contrat administratif. L’appartenance au domaine public d’un bien était, avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, le 1er juillet 2006, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. Il appartient donc à la juridiction administrative de connaître du litige portant sur une convention de location conclue entre un département et l’Etat, d’un immeuble qui avait été affecté et spécialement aménagé pour un service public administratif.

Compétence de la juridiction administrative – contrat administratif – contrat portant sur l’occupation du domaine public – définition de l’appartenance au domaine public avant le 1er juillet 2006 – convention location d’un immeuble

 


 

 

Le régime juridique des biens des personnes publiques à usage de bureaux

 

Note de Hélène Leleu,

Avocat au Barreau de Lyon

 

heleneleleu

 

 

Avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques, il convenait d’appliquer les critères classiques de qualification du domaine public aux bureaux de l’administration. Désormais, ces derniers constituent des biens du domaine privé par détermination de la loi, avec toutes les conséquences qui en découlent.

 

 

Les biens des personnes publiques appartiennent soit à leur domaine public soit à leur domaine privé. Cette dichotomie n’est pas seulement théorique, puisqu’en pratique, elle permet de déterminer tant la compétence juridictionnelle que le droit public ou privé applicable.

 

C’est sur cette problématique que revient la Cour administrative d’appel de LYON dans son arrêt en date du 6 juin 2013. Un incendie était intervenu dans un immeuble donné à bail par le Département de la Haute-Loire à l’État, et abritant le service d’économie agricole de la Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt. La compagnie d’assurance et le Département de la Haute- oire demandent au Tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND de condamner l’Etat en réparation de leurs préjudices en raison de l’incendie. Le Tribunal administratif de CLERMONT-FERRAND se déclare incompétent, au motif que le bail conclu entre les deux personnes publiques constituerait un contrat de droit privé. La Cour administrative d’appel de LYON annule le jugement rendu, en appliquant, méthodiquement, les critères de l’appartenance du bien au domaine public, et ce avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques du fait de l’antériorité du sinistre.

 

C’est l’occasion pour la Cour administrative d’appel de LYON de revenir sur la notion d’immeubles publics à usage de bureaux, constitués par des bureaux administratifs et lieux de travail des agents de l’administration. La finalité première de ces locaux n’est pas que le public les utilise, mais les agents de l’administration.

 

Cet arrêt de la Cour administrative d’appel de LYON en date du 6 juin 2013 est un intéressant exemple de l’application de la dichotomie domaine public / privé aux bureaux de l’administration (I), et des conséquences de cette qualification (II).

 

 

 

I – La dichotomie fondamentale du domaine public / privé appliquée aux immeubles de bureaux de l’administration

 

 

A – L’ancien régime juridique des bureaux administratifs avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques : l’application des critères classiques du domaine public

 

 

Selon l'article L 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public.

 

Avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du Code général de la propriété des personnes publiques, le juge administratif exigeait, non un aménagement indispensable, mais un aménagement spécial. Cette différence sémantique est de taille, puisqu’elle permettait de classer plus facilement les biens des personnes publiques dans leur domaine public.

 

L’arrêt de la Cour administrative d’appel de LYON applique en l’espèce le droit avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques, le bail ayant été conclu à compter du 15 mars 2004 et l’incendie, fait générateur de responsabilité, étant survenu le 5 mars 2005. La Cour considère que l’immeuble en cause comportait des pièces d’archives et des bureaux, et avait ainsi par le passé été affecté et spécialement aménagé pour un service public administratif.

 

Ainsi que le juge en l’espèce la Cour administrative d’appel de LYON, l’ensemble des immeubles de bureaux de l’Administration était indirectement regardé comme faisant partie du domaine public (CE, 7 février 1975, Ordre des avocats au barreau de Lille, req. n°83611). Cette classification n’est en réalité plus d’actualité, puisque désormais, les immeubles de bureaux des personnes publiques sont par principe rangés dans le domaine privé des personnes publiques par détermination de la loi.

 

 

B – Le nouveau régime juridique des bureaux administratifs après l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques : la domanialité privée par détermination de la loi

 

 

Le domaine privé d’une personne publique est défini a contrario par rapport à la définition du domaine public. Ainsi, les dépendances appartenant à une personne publique, mais n’étant ni affectées à l’usage direct du public ni à l’usage d’un service public, constitueront des dépendances du domaine privé de la personne publique en cause.

 

Les immeubles de bureaux de l'État et de ses établissements publics avaient déjà été rangés dans le domaine privé depuis l’ordonnance n° 2004-825 du 19 août 2004. Tous les immeubles de bureaux des personnes publiques font désormais partie du domaine privé par détermination de la loi depuis le 1er juillet 2006.

 

Ainsi, il n’est plus besoin d’appliquer les critères classiques de qualification du domaine public pour déterminer la nature des bureaux administratifs. L’article
L 2211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques pose en effet le principe selon lequel font partie du domaine privé les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public, et notamment les biens immobiliers à usage de bureaux. Il en est de même en ce qui concerne les réserves foncières, les chemins ruraux, les bois et forêts soumis au régime forestier.

 

Il s‘agit de permettre aux personnes publiques de simplifier la gestion de leur patrimoine sans désaffection et déclassement préalables. Les immeubles de bureaux pourront également faire l’objet de baux de droit commun. Les notions d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité inhérentes au domaine public sont contournées.

 

Les règles applicables aux bureaux administratifs sont assouplies. Par exemple, toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d’uneredevance,laquelle doit tenir compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation (articles L 2125-1 et L 2125-3 du Code général de la propriété des personnes publiques). L’obligation de définir le montant en fonction des avantages procurés ne s’impose pas pour l’occupation du domaine privé.

 

Le domaine privé répond, d’une manière générale, à un régime juridique plus souple. Il permet la copropriété (CE, 11 février 1994, Compagnie d’assurances La préservatrice foncière, req. n°109564), la mitoyenneté (CAA MARSEILLE, 18 décembre 2006, Franco, req. n°), l’indivision (CE, 6 avril 1998, Courly, req. n°151752), ou encorel’utilisation des outils de droit privé, tel que le bail commercial.Les personnes publiques gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables(article L 2221-1 du Code général de la propriété des personnes publiques).

 

A noter que l’article L 2211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit une exception. Les bureaux peuvent faire partie du domaine public, s’ils forment un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public. Ainsi, en vertu de la théorie de l’accessoire, les bureaux peuvent encore faire partie du domaine public. Le juge administratif s’intéresse alors à la configuration des lieux, et notamment si les différentes parties sont desservies par des escaliers et ascenseurs communs pour déterminer si les locaux de bureaux sont divisibles du reste de l'immeuble (CE, 25 mai 2005, SOCIETE DES CINEMAS HUEZ CHAMROUSSE, req. n°274683). Il ne suffit pas, en tout état de cause, que les bureaux soient édifiés sur un tènement faisant partie du domaine public (CAA BORDEAUX, 19 février 2009, Sté Vigier Génie civil environnement, req. n°08BX02252).

 

 

II – Les conséquences de la qualification du domaine public ou privé aux bureaux de l’administration

 

 

A – La compétence du juge administratif avant l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques

 

 

Selon le décret-loi du 17 juin 1938, par principe un contrat portant occupation du domaine public constitue un contrat administratif, et les litiges auxquels il donne lieu sont de la compétence du juge administratif. Et, selon l’article L 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, la juridiction administrative est seule compétente pour traiter des litiges relatifs aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordées ou conclues par les personnes publiques ou leurs concessionnaires.

 

Dans l’arrêt commenté, la Cour administrative d’appel de LYON considère que quels que soient la forme et le contenu de la convention passée entre le département et l’Etat, la juridiction administrative était seule compétente pour en connaître, dès lors qu’il s’agissait de l’occupation du domaine public. C’est dire qu’une personne publique ne peut décider par elle-même de placer son contrat sous un régime de droit privé, même en rédigeant des clauses le prévoyant expressément, si ce dernier a trait au domaine public.

 

Si le juge administratif est le juge naturel du domaine public, il existe toutefois plusieurs exceptions à ce principe, telles que la voie de fait, l’emprise irrégulière, l’action possessoire... En outre, le juge administratif est incompétent pour répondre à une question préjudicielle portant sur la légalité d'une sous-concession domaniale conclue entre deux personnes privées sur le domaine public (CE, 9 novembre 2005, Germain-Petit, req. n°260690). Si l’un des cocontractants privés est concessionnaire de service public en revanche, le juge administratif reste compétent (Tribunal des Conflits, 12 décembre 2005, ASSOCIATION SPORTIVE DE KARTING, n°C3458 et article L 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques).

 

Enfin, et avant de se déclarer compétente pour statuer sur le litige, la Cour administrative d’appel de LYON relève que le bien à usage de bureaux n’a pas fait l’objet d’un déclassement. Mais les collectivités territoriales pourraient-elles exclure leur bien du domaine public en les déclassant, quand bien même si ce bien reste affecté au service public ? Le Conseil constitutionnel a posé sur ce point le principe selon lequel le déclassement d'un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il reste affecté (Conseil Constitutionnel, 14 avril 2005, Loi relative aux aéroports, n°2005-513).

 

Alors que la Cour administrative d’appel de LYON avait qualifié les immeubles à usage de bureaux en l’espèce de biens appartenant au domaine public, elle ne pouvait que se déclarer compétente pour statuer sur le litige. Mais avec les nouvelles dispositions classant les bureaux administratifs dans le domaine privé, la solution ne sera désormais plus la même…

 

 

B – La compétence désormais judiciaire en matière de bureaux administratifs

 

Le domaine privé est soumis au droit privé et son contentieux aux juridictions judiciaires (T. conflits, 24 octobre 1994, Duperray et SCI "les Rochettes", n°02922). En l’espèce, et dès lors que les bureaux administratifs constituent, depuis l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes publiques, des biens relevant du domaine privé, la Cour administrative de LYON devra se déclarer incompétente à l’avenir sur les litiges concernant les immeubles de bureaux des personnes publiques.

 

Le Tribunal des Conflits a posé le principe selon lequel la contestation par une personne privée de l'acte, qu'il s'agisse d'une délibération du conseil municipal ou d'une décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève donc de la compétence du juge judiciaire (T. conflits., 22 novembre 2010, Brasserie du Théâtre, n°3764).

 

En revanche, si le requérant n’est pas le cocontractant de la personne publique mais un tiers, la juridiction administrative reste seule compétente pour connaître des demandes d'annulation d'une délibération d'un conseil municipal ou d'un arrêté du maire, même si l'objet de ces décisions est d'autoriser ou de passer un contrat portant sur la gestion du domaine privé de la commune et n'impliquant aucun acte de disposition de celui-ci (CE, 5 décembre 2005, Commune de Pontoy, req. n°270948 ; CAA VERSAILLES, 21 juillet 2011, Commune de Verrières-le-Buisson, req. n°10VE00770). En effet, dans cette hypothèse, ce n’est pas un rapport strictement privé qui en cause, mais bien un acte détachable de la gestion du domaine privé.