TA Lyon - N° 1803391-1803392 - CANOL - 26 octobre 2020 - C+  
TA Lyon - N° 1904685 - CANOL - 26 octobre 2020 - C+
Appels en cours N°20LY03766 et 20LY03767

TA Lyon - N° 1803391-1803392 - CANOL - 26 octobre 2020 - C+  
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Action en reconnaissance de droit

Action en reconnaissance de droit, L.77-12-1 du CJA, L.77-12-3 du CJA
Une action en reconnaissance de droits peut être exercée devant le juge administratif pour faire reconnaître des droits individuels résultant de l'application de la loi ou du règlement en faveur d'un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt (art. L.77-12-1 CJA). Elle peut tendre au bénéfice d'une somme d'argent légalement due ou à la décharge d'une somme d'argent illégalement réclamée, mais elle ne peut tendre à la reconnaissance d'un préjudice (à la différence de l’action de groupe).  Si le jugement y fait droit et lorsqu’il n’est plus susceptible d’être remis en cause en appel, les personnes concernées peuvent s’en prévaloir directement devant l’administration compétente pour en obtenir l’application à leur cas individuel (art. L.77-12-3 CJA). Lire aussi sur le site du Conseil d'Etat le dossier sur les Actions collectives : l'action de groupe et l'action en reconnaissance de droit

Résumé de l'affaire

Sur les jugements rendus par le TA de Lyon le 26 octobre 2020 référencés ci-dessus : ICI le communiqué du tribunal

Taxe d'enlévement des ordures ménagères, TEOM, L.2224-13 du code général des collectivités territoriales, L.2333-76 du code général des collectivités territoriales, Article 1520 du code général des impôts, Article 1639 A du code général des impôts, Action en reconnaissance de droit, L.77-12-1 du CJA, L.77-12-3 du CJA, Métropole de Lyon, Juge de l'impôt, Droit à la décharge de contribuables, Actions collectives
Droit à la décharge de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères 2016, 2017 et 2018 : le tribunal administratif de Lyon a reconnu aux contribuables de la Métropole de Lyon et du département du Rhône, le droit de bénéficier de la décharge du montant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) mise à leur charge au titre des années 2016, 2017 et 2018.

1) Intérêt pour agir au nom du groupe d’intérêt en faveur duquel l’action en reconnaissance de droit est présentée - Article L.77-12-1 du code de justice administrative
Si l’article L.77-12-1 du code de justice administrative dispose que « (…) Le groupe d'intérêt en faveur duquel l'action est présentée est caractérisé par l'identité de la situation juridique de ses membres. Il est nécessairement délimité par les personnes morales de droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d'un service public mis en cause. (…) », l’intérêt à agir ne se confond pas nécessairement avec celui de tout le groupe d’intérêt pour lequel l’action est présentée.
En l’espèce, si l’objet social de l’association des contribuables lyonnais (CANOL), défini dans les articles 2 et 2bis de ses statuts comme « la promotion et la défense des intérêts des contribuables habitant le département du Rhône», n’inclut pas l’ensemble des contribuables concernés par l’action en reconnaissance de droit dès lors que certains contribuables peuvent habiter en dehors du département, la CANOL justifie d’un intérêt à agir au moins pour les contribuables de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères résidant au sein de la métropole de Lyon et du département du Rhône.
2) Modulation dans le temps des effets de la reconnaissance de droit - A
rticle L.77-12-3 du code de justice administrative
L’autorité absolue de la chose jugée dont sont revêtues les décisions juridictionnelles annulant les délibérations fixant la taxe d’enlèvement des ordures ménagères due au titre des années litigieuses 2016, 2017 et 2018, et celle de l’année 2015, privent de bases légales l’assujettissement à la taxe des contribuables de la métropole de Lyon pour les années litigieuses et s’oppose ainsi à toute modulation dans le temps des effets de la reconnaissance des droits reconnus par le présent jugement.

 

Conclusions du rapporteur public

 

lire ICI les Conclusions de Marine Flechet,
rapporteur public au tribunal administratif de Lyon

 

Note Universitaire

 


« Action en reconnaissance de droits et TEOM : la “taxe-poubelle” à la décharge »

Note de Cédric Meurant,

Maître de conférences en droit public,

Équipe de droit public de Lyon (EA 666), Institut d’études administratives

Université Jean Moulin Lyon 3

           

Ces jugements, qui reconnaissent aux contribuables de la Métropole de Lyon résidant dans le département du Rhône le droit d’être déchargés totalement du montant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) mise à leur charge au titre des années 2016, 2017 et 2018, sont parmi les premières décisions à donner gain de cause à une action en reconnaissance de droits. Ils apportent donc des précisions inédites sur ce jeune recours tout en rappelant les spécificités de l’office du juge administratif de la fiscalité locale.

 

             Par deux jugements du 26 octobre 2020, le tribunal administratif de Lyon a reconnu aux contribuables de la Métropole de Lyon le droit d’être déchargés totalement du montant de la TEOM mise à leur charge au titre des années 2016, 2017 et 2018. Ces décisions, dont la motivation est particulièrement riche, retiennent l’attention pour au moins trois raisons. D’abord, eu égard aux lourds enjeux financiers que la presse a soulignés : une centaine de millions d’euros sont en jeu. Ensuite, parce qu’elles rappellent la spécificité de l’office du juge administratif de la fiscalité locale. Enfin et surtout, parce qu’elles sont parmi les premières décisions à donner intégralement raison à une action en reconnaissance de droits (après – déjà – un jugement du TA de Lyon : 11 déc. 2019, n° 1809258, Synd. SNUDI-FO. D’autres actions ont permis d’obtenir une satisfaction partielle. V. à cet égard le tableau que le Conseil d’État tient en application de l’art. R. 77-12-11 CJA), elles apportent en conséquence d’utiles précisions sur ce jeune et mystérieux recours.

            En effet, après avoir obtenu à plusieurs reprises l’annulation des taux de TEOM fixés par la Métropole (V. infra), l’association des contribuables actifs du Lyonnais (CANOL), véritable « requérant d’habitude » (F. Lemaire, RFDA 2004, p. 554) local (elle revendique sur son site internet 51 actions en justice), décida de demander au nom des contribuables concernés la décharge de ces taxes au titre des années 2016, 2017 et 2018. Pour ce faire, elle mobilisa l’une des deux actions collectives administratives créées par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle (art. 93 de la loi n° 2016-1547, JO n° 269 du 19 nov. 2016, texte n° 19) sur la suggestion du Conseil d’État (O. Mamoudy, « L’action en reconnaissance de droits », AJDA 2016, p. 2264) suivant le modèle esquissé par un groupe de travail interne installé en son sein (P. Bélaval (dir.), L’action collective en droit administratif, 2009, 44 p.) : l’action en reconnaissance de droits. Celle-ci autorise une association déclarée ou un syndicat constitué à « déposer une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels résultant de l'application de la loi ou du règlement en faveur d'un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt ». Mais sa finalité demeure limitée, notamment par rapport à l’action administrative de groupe, puisqu’elle ne peut tendre qu’au versement ou à la décharge d’une somme d’argent sans solliciter la reconnaissance d’un préjudice (L. 77-12-1 CJA). Il reste que ce recours permet au juge administratif d’optimiser le traitement des contentieux « sériels », qui se caractérisent par la contestation de décisions individuelles similaires par une multitude de requérants dans une même situation juridique, en rendant une décision unique qui s’appliquera à ces derniers. Il facilite en outre l’accès au prétoire puisqu’il autorise un groupement à agir en lieu et place de justiciables qui n’auraient autrement peut-être pas osé faire valoir leurs droits devant un juge. Mais ce recours déroge au grand arrêt Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges (CE, 28 déc. 1906, n° 25521, Lebon p. 977, GAJA, n° 16) puisqu’il « est déposé alors même qu’aucune autorisation à agir n’a été accordée par les personnes concernées, qui d’ailleurs ignorent parfois qu’un recours est exercé » (C. Broyelle, Contentieux administratif, 8e éd., LGDJ, 2020, p. 106). L’action en reconnaissance de droits permet ainsi de plaider par procureur. La CANOL endossa justement ce costume en demandant à l’État de reconnaître aux contribuables du département du Rhône et de la Métropole de Lyon le droit d’être déchargés de la TEOM mise à leur charge au titre des années litigieuses. L’administration étant restée silencieuse pendant plus de quatre mois (R. 77-12-4 CJA), ces demandes furent implicitement rejetées. Par conséquent, la CANOL introduisit trois actions en reconnaissance de droits devant le tribunal administratif de Lyon.

            L’appréciation souple de la recevabilité. En premier lieu, celui-ci dut s’interroger sur leur recevabilité et livra ainsi les premières précisions jurisprudentielles sur ce sujet. Refusant une appréciation trop sévère susceptible de tuer dans l’œuf ce nouveau recours, le juge procéda au contraire à un examen bienveillant de ces conditions. Ainsi, après avoir classiquement constaté la régularisation en cours d’instance des requêtes par la production de l’autorisation du président de la CANOL d’ester en justice (par ex. : CE, 16 janv. 1998, n° 153558, Assoc. aux amis des vieilles pierres d’Aiglemont, Lebon T. p. 1081), le tribunal analysa l’intérêt à agir de cette association qui, enserré par la loi, présentait deux particularités dont le juge administratif précisa pour la première fois l’articulation. D’abord, la CANOL devait représenter un groupe de personnes qui avait le même intérêt et qui se caractérisait par « l'identité de la situation juridique de ses membres ». Elle devait le « délimiter » dans sa requête par une motivation spécifique (R. 77-12-6 CJA). Ensuite, l’objet statutaire de ce groupement devait comporter la défense de l’intérêt en cause (sur ces éléments : L. 77-12-1 CJA). En l’espèce, la CANOL précisa dans sa requête que le groupe d’intérêt défendu comprenait les contribuables du département du Rhône et de la Métropole de Lyon assujettis à la TEOM. Mais son objet social ne l’autorisait à agir que pour défendre les intérêts des contribuables « habitant » le département du Rhône. Or, et ainsi que les défendeurs l’avaient à juste titre souligné, les contribuables assujettis à la TEOM métropolitaine pouvaient, compte tenu des règles d’assiette de cette imposition, résider à l’extérieur de ce département. Il en résultait une discordance entre le groupe d’intérêt défendu et l’intérêt social de la CANOL. Le tribunal devait dès lors déterminer si cette association pouvait tout de même agir en faveur de la seule partie du groupe de personnes résidant dans le département du Rhône. Une lecture stricte de la condition législative d’ « identité de la situation juridique des membres du groupe d’intérêt » (2ème al. L. 77-12-1 CJA) pouvait laisser augurer une réponse négative. Mais pareille interprétation avait pour effet pervers d’empêcher nombre d’associations et syndicats déjà existants d’exercer cette action en reconnaissance de droits. Il faudrait effectivement alors créer des groupements ad hoc dont l’objet social coïnciderait précisément avec le cercle de personnes susceptibles d’être concernées. Le tribunal administratif de Lyon ne s’engagea pas dans cette voie en jugeant que « la CANOL justifie d’un intérêt à agir au moins pour les contribuables de la TEOM résidant au sein de la Métropole de Lyon et du département du Rhône sans qu’il soit nécessaire que son intérêt à agir se confonde avec celui de tout le groupe d’intérêt pour lequel l’action est présentée » (§. 7 ; §. 6). Cette approche souple est remarquable : elle favorise l’exercice de l’action en reconnaissance de droits.

            En outre, le juge tira les conséquences du groupe d’intérêt défini par la CANOL en informant l’auteur d’une requête individuelle tendant à la décharge de la TEOM qu’il était susceptible de relever de ce cercle et qu’il pouvait par conséquent soutenir l’action en reconnaissance de droits en introduisant une intervention, ce qu’il fît. Il se désista alors peut-être de son recours individuel (R. 77-12-3 CJA).

            La reconnaissance logique des droits individuels. En second lieu, le tribunal administratif lyonnais dut déterminer si les contribuables du département du Rhône avaient un droit individuel à la décharge de la TEOM au titre des années 2016, 2017 et 2018. La CANOL avait excipé de l’illégalité des délibérations métropolitaines votant les taux de ces taxes pour les années litigieuses. Ce moyen, usuel dans le contentieux fiscal de l’assiette (CE, 26 juin 1989, n° 67977, EDF, Lebon T. p. 559), fut logiquement admis pour les actions en reconnaissance de droits. L’appréciation de la légalité de ces délibérations s’inscrivait dans le sillage des nombreux arrêts rendus depuis quelques années dans le contentieux fleuve de la TEOM et qui interrogent la notion même de taxe. En effet, si la TEOM « n’est pas une redevance » (§. 19 ; §. 16) puisqu’elle ne constitue pas la contrepartie de l’utilisation du service public de l’enlèvement des ordures ménagères, son produit est, par dérogation au principe budgétaire de non-affectation des recettes aux dépenses, destiné à financer les seules dépenses de ce service (1520 I CGI ; v. aussi : C. Testard, « Affectation du produit d’une taxe. Vingt fois sur le métier… », Revue ALYODA 2021, n° 1). Mais nombre de collectivités ont succombé à la tentation d’abonder les autres dépenses budgétaires en votant des taux de TEOM déconnectés du coût du service public que cette taxe facultative doit financer. Pour mettre fin à ces dérives, le Conseil d’État estima que le produit et le taux de la TEOM ne devaient pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses liées au service public (CE, 31 mars 2014, n° 368111, Sté Auchan, Lebon T. p. 662. V. aussi pour la taxe d’aménagement : CE, 9 nov. 2020, n° 438285, SCI V2J Promotion, au Lebon T.). À cet effet, le juge peut mobiliser ses pouvoirs d’instruction pour vérifier l’exagération du taux (CE, 1er juill. 2020, n° 424288, Sté L’immobilière Casino, au Lebon T.). Or, les délibérations métropolitaines adoptant les taux de la TEOM pour les exercices fiscaux 2016 (TA Lyon, 12 juill. 2018, n° 1603892 ; CAA Lyon, 25 juill. 2019, n° 18LY03504), 2017 (TA Lyon, 19 déc. 2019, n° 1703923) et 2018 (TA Lyon, 17 sept. 2020, n° 1802064) furent justement annulées pour excès de pouvoir et revêtues en conséquence de l’autorité absolue de la chose jugée (CE, 22 mars 1961, n° 51333, Sieur Simonet, Lebon p. 211), malgré les voies de recours exercées contre elles. Dès lors, les membres du groupe d’intérêt avaient logiquement droit à la décharge de la TEOM pour ces années litigieuses.

            Toutefois, l’administration pouvait encore éviter cette décharge en sollicitant du juge une substitution du taux annulé par celui voté l’année précédente (1639 A III CGI). Le juge ne peut ni procéder d’office à cette substitution de base légale (CE, 26 juin 1996, n° 148711, SARL Rossi Frères, Lebon p. 249), ni fixer les taux applicables (TA Lyon, 3 oct. 2017, n° 1505337, CANOL, Revue ALYODA 2018, n° 1). Ce mécanisme fonctionne même lorsque le juge, saisi d’une exception d’illégalité, se borne à déclarer irrégulière la délibération (CE, 1er juill. 2019, n° 427067, Sté Auchan, Lebon p. 674) sans la faire disparaître de l’ordonnancement juridique (la solution est différente pour les redevances : CE, sect., 28 avril 2014, n° 357090, Mme A. et autres, Lebon p. 96). Mais le Conseil d’État a resserré cette possibilité en précisant que seul le taux voté « au titre de l’année immédiatement précédente » (CE, 1er juill. 2019, n° 427067, Sté Auchan, préc.) pouvait remplacer le taux annulé, rappelant ainsi utilement que la sécurité juridique de l’action administrative n’est pas sa seule boussole jurisprudentielle. Cela limite considérablement les marges de manœuvre de l’administration, ainsi que l’illustre l’espèce. En effet, les taux de la TEOM métropolitaine ont été annulés en cascade ces dernières années. Dès lors, le taux 2016 ne pouvait pas être remplacé par le taux 2015 qui avait lui-même été annulé (TA Lyon, 3 oct. 2017, n° 1505337 ; CAA Lyon, 25 juill. 2019, n° 17LY04067), de même que les taux 2016 et 2017 ne pouvaient se substituer respectivement aux taux 2017 et 2018 puisqu’ils avaient eux-mêmes été frappés d’illégalité.

            Le juge n’avait plus qu’à tirer les conséquences de ces irrégularités. Deux séries de difficultés devaient encore être tranchées.

             Premièrement, le tribunal administratif de Lyon devait déterminer s’il accordait la décharge totale ou seulement partielle des TEOM litigieuses. L’illégalité du taux de TEOM entraîne en principe la décharge totale de cette taxe (CE, 24 oct. 2018, n° 413895, SAS Casino, Lebon p. 650). Mais une décharge partielle limitée à la seule part de la taxe excédant les dépenses du service public de l’enlèvement des ordures ménagères était également envisageable. En effet, le Conseil d’État a curieusement transposé au contentieux objectif de l’assiette la théorie subjective de l’enrichissement sans cause lorsque l’administration établit que le remboursement de la taxe dépasse le préjudice subi par contribuable (CE, 15 juill. 2004, n° 264494, Min. de l’économie, des finances et de l’industrie, Lebon p. 341 ; CE, 19 juin 2013, n° 358240, Sté Bouygues Télécom, Lebon p. 528). Mais ce quasi-contrat est difficilement applicable à la TEOM compte tenu de la dualité de son assiette. Certes, les contribuables qui vont obtenir une restitution intégrale de la taxe pour les années litigieuses tout en ayant bénéficié comme usager de l’enlèvement des ordures ménagères vont évidemment s’enrichir : leurs déchets auront été gratuitement débarrassés. Mais la TEOM « porte [en principe] sur toutes les propriétés soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties » (1521 I CGI) et les propriétaires en sont généralement redevables (1523 CGI). Ils peuvent évidemment récupérer la TEOM sur leurs locataires : BOI-IF-AUT-90-10, n° 270), même si ce n’est pas leur résidence principale qui y est assujettie. Dans cette hypothèse, ils ont alors à acquitter la TEOM sans directement bénéficier du service public de l’enlèvement des ordures ménagères. Le remboursement de la taxe sera alors neutre pour ces contribuables qui ne s’enrichiront pas ainsi. Par conséquent, le tribunal écarta ce moyen d’un motif lapidaire. Il réserva le même sort, pour les mêmes raisons, au moyen tiré de ce qu’une décharge totale pouvait générer une rupture d’égalité devant les charges publiques en permettant à des contribuables de bénéficier gratuitement du service.

            Deuxièmement, le tribunal devait s’interroger sur l’opportunité de moduler dans le temps les effets de la reconnaissance de droits. Si la jurisprudence a ouvert cette possibilité au juge de l’excès de pouvoir (CE, ass., 11 mai 2004, n° 255886, Assoc. AC ! et autres, Lebon p. 197 ; GAJA n° 103), le législateur a codifié ce pouvoir propre s’agissant des seules actions en reconnaissance de droits (L. 77-12-3 CJA). Le juge doit alors procéder à un bilan des intérêts publics et privés en présence. En l’espèce, la Métropole faisait valoir les lourdes conséquences du jugement pour les finances publiques locales. Pourtant, c’est l’État qui, en sa qualité de « fermier général » de la Métropole, devait rembourser les contribuables (M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Finances publiques, 11e éd., LGDJ, 2012, p. 937. Il est d’ailleurs la seule partie défenderesse à l’instance susceptible en cette qualité d’interjeter appel : CE, ass., 20 déc. 1985, n° 38801, Ville de Paris, Lebon p. 386). L’État n’était pourtant pas à l’origine des illégalités en cause même si le préfet s’était abstenu de déférer les délibérations litigieuses. Mais les conséquences pour les finances publiques ne justifient pas à elles seules une modulation (CE, ass., 11 mai 2004, n° 255886, Assoc. AC ! et autres, préc.). En outre, et surtout, les délibérations fixant les taux litigieux avaient auparavant été annulées : la modulation de la reconnaissance du droit à la décharge revenait ainsi à moduler les effets d’annulations juridictionnelles antérieures et à méconnaître l’autorité de la chose jugée (M. Flechet, concl. sur ces jugements). Dès lors, le tribunal refusa logiquement cette modulation après avoir constaté que rien ne la fondait.

            Les incertitudes du droit au remboursement. Le juge fit donc intégralement droit aux conclusions de la CANOL. Cependant, il reste aujourd’hui la délicate question de l’exécution de ces deux jugements seulement « déclaratoires » (P. Bélaval, Rapport préc., p. 15) : le remboursement aux contribuables des TEOM en cause. Les décisions sont assez laconiques sur ce point alors qu’elles devraient explicitement fixer « les conditions de droit et de fait auxquelles est subordonnée la reconnaissance des droits » (L. 77-12-3 CJA). Mais il résulte de ce qui précède que seuls les contribuables de la Métropole de Lyon assujettis à la TEOM au titre des années 2016, 2017 et 2018 et résidant dans le département du Rhône pourront obtenir le remboursement des sommes litigieuses. Intervenant après une décision juridictionnelle, cette restitution pourrait donner lieu au paiement des intérêts moratoires (L. 208 LPF) même si le caractère inédit de la procédure laisse ici planer une incertitude. Au préalable, les jugements commentés devront passer en force de chose jugée (L. 77-12-2 CJA), c’est-à-dire, puisqu’ils ne sont pas rendus en dernier ressort (CE, ass., 27 oct. 1995, n° 150703, M. Lebon p. 359), qu’ils soient devenus définitifs à l’expiration du délai d’appel (CE, 7 juin 1995, n° 133004, V., Lebon p. 231) de deux mois.

            Puis, alors même que les contribuables ont normalement plaidé par l’intermédiaire de la CANOL, ils devront adresser une « demande d’exécution individuelle » (R. 77-12-13 CJA) écrite à la Direction régionale des Finances publiques (DRFiP) Auvergne-Rhône-Alpes et département du Rhône. En effet, l’action en reconnaissance de droits ne va malheureusement pas jusqu’à permettre à un groupement d’obtenir lui-même l’exécution des jugements : chaque membre du groupe d’intérêt représenté doit solliciter individuellement l’administration. Nul doute que nombre de contribuables concernés en l’espèce ne se manifesteront pas, soit qu’ils ne connaissent pas la marche à suivre, soit qu’ils ne sont pas au courant de leurs droits. L’exécution réelle de ces décisions de justice posera alors problème, l’action en reconnaissance de droits s’achevant par un « non-recours » aux droits.

            Il n’en demeure pas moins que les contribuables diligents qui solliciteront le remboursement des taxes litigieuses devront joindre à leur courrier les différents justificatifs établissant leur assujettissement à la TEOM pour les années litigieuses ainsi qu’une copie des jugements commentés. Si l’État ne procède pas aux remboursements, un dispositif d’exécution des jugements est prévu par les textes (L. 77-12-5 CJA ; R. 77-12-14 et s. CJA). Autant d’informations que les contribuables de la Métropole de Lyon (ainsi que de celle du Grand Nancy qui vient aussi de voir son taux 2018 de TEOM annulé dans le cadre d’une action en déclaration de droits : T.A. Nancy, 23 déc. 2020, n° 2001015) devront peut-être garder en tête pour les prochaines années : la CANOL a introduit en juillet 2020 une nouvelle action tendant à leur reconnaître le droit d’être déchargés du montant de la TEOM mis à leur charge au titre de l’année 2019. Preuve que l’action en reconnaissance de droits est en train de trouver son public…

Mots-clefs : Procédure – Action en reconnaissance de droits – Fiscalité – Taxe d’enlèvement des ordures ménagères