CAA Lyon, 1ère chambre - N° 19LY03706 - 2 avril 2020 - C+

  • Conclusions de Jean-Simon Laval, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

CAA Lyon, 1ère chambre - N° 19LY03706 - 2 avril 2020 - C+

  • Conclusions de Jean-Simon Laval, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

Résumé de l'affaire

Urbanisme  - Règles de procédure contentieuse spéciales
Des dispositions de l’article L600-5-2 du code de l’urbanisme, il résulte qu’une requête distincte tendant à l’annulation d’un permis de construire modificatif, d’une décision modificative ou mesure de régularisation, est irrecevable si cet acte a été produit dans le cadre de l’instance dirigée contre le permis initial à l’exception des requêtes introduites par un tiers. Cf  CE , n°401384 - Commune de Cogolin - 15 février 2919

L’article L.600-5-2 du code de l’urbanisme précise que : « Lorsqu'un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d'aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance. ».

Conclusions du rapporteur public

 

Conclusions de Jean-Simon Laval,

rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

 

La Cour est saisie d’une ordonnance par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Grenoble a opposé une irrecevabilité de la demande présentée par M C. à titre personnel et en tant que gérant de la SARL A tendant à l’annulation d’un permis de construire modificatif en date 23 mai 2019 délivré par le maire de La Clusaz modifiant le permis de construire initialement délivré le 12 juillet 2018 portant sur un chalet individuel.

Le tribunal administratif de Grenoble a jugé que la requête distincte était irrecevable, faute pour le requérant d’avoir porté sa contestation dans l’instance dirigée, par ailleurs, contre le permis de construire initial.

Le tribunal administratif de Grenoble fait une application rigoureuse de l’article L 600-5-2 du code de l’urbanisme selon lequel « Lorsqu'un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d'aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance. »

Le tribunal administratif de Grenoble entend opposer aux requérants une irrecevabilité qui pose question car elle ne relève pas des voies traditionnelles des rejets par ordonnances relevant du 4° de l’article R 222-1 du code de justice administrative. Au-delà du fondement textuel et dans le silence du code de l’urbanisme sur ce point on peut y voir un principe dérivé de l’exception de recours parallèle mais qui serait afférent à un litige connexe pendant devant le même tribunal voyez à l’inverse pour un exemple d’application classique CE, 1er juillet 2015, n°386769. On doit comprendre que le tribunal administratif ne saurait être compétemment saisi d’une instance dont il est déjà saisi par ailleurs et dont la loi lui fait obligation d’épuiser sa compétence dans une instance unique, ce qui implique qu’il doive opposer à la requête nouvelle une irrecevabilité

Si cette analyse est sévère, elle n’est absolument pas dénuée de pertinence dans l’intérêt d’une bonne administration de la Justice. Vous n’hésitez pas, vous-même, à éliminer les doublons procédant de l’enregistrement par le greffe sous deux numéro d’une même affaire. Au-delà, il n’y a aucun intérêt pratique à dupliquer à l’envie les requêtes selon l’évolution des décisions successives sur une même situation. Vous savez, par exemple, que le droit de la Fonction publique entraine souvent de telles hypothèses au fil de la saisine des différents comités médicaux du cas d’un même agent.  En urbanisme, une telle situation est redoutable, lorsqu’il y a contestation du permis de construire modificatif non seulement en tant qu’il régularise le permis de construire initial mais également lorsque sa légalité est contestée sur d’autres motifs. Car vous vous trouvez dans une situation où il faut examiner les moyens sous des angles divers et notamment qualifier les moyens selon qu’ils portent ou non sur les irrégularités ainsi régularisées à la suite de la modification [du] projet par le pétitionnaire et en l'absence de toute intervention du juge qui ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial. CE n° 417175 - 417198 du 24 avril 2019 

Une telle situation impliquerait, en bonne logique, qu’une telle analyse soit effectivement menée dans le cadre d’une instance unique et nous avons par le passé été tenté de vous proposer des solutions allant dans ce sens. Du reste, plusieurs tribunaux administratifs s’attachent à resserrer ainsi le contentieux sur la seule requête utile.

Toutefois, ce souci bien compréhensible ne nous parait pas imposer qu’il soit prononcé l’irrecevabilité de la requête dirigée contre le permis de construire modificatif et nous vous proposons d’aller au-delà de nos hésitations pour annuler l’ordonnance en litige.

Avant même d’essayer de vous convaincre que cette solution doit être abandonnée nous proposons examiner le premier moyen de la requête, tiré d’une erreur de droit.

Les requérants soutiennent que la condition posée par l’article L.600-5-2 tenant en ce que la décision modificative doit avoir été communiquée aux parties au cours de la première d’instance n’est pas réunie pour obliger à ce que cette seule instance soit prise en compte aux fins de régularisation. Nous pensons qu’ils ont raison mais il reste à savoir si ce moyen est opérant. Vous pourriez estimer, au contraire, que ce moyen n’aurait aucune portée si vous vous appuyiez sur ce que la juridiction est saisie par requête. En effet, selon cette analyse, il incomberait aux requérants et à eux seuls de bien diriger leurs écritures dans la bonne requête et ils ne seraient pas fondés à se prévaloir de leur propre négligence. Ici aucune partie n’a produit le permis de construire modificatif dans l’instance initiale.

Il reste que ce ne sont pas les requérants qui ont la maitrise du rôle mais la juridiction et c’est bien la juridiction à qui il incombe d’assurer l’enregistrement des requêtes et de le rectifier le cas échéant voyez sur ce point CE n°87641 du 17 juin 1974. Ainsi à notre sens, il ne saurait être question d’opposer à la partie qui produit le permis de construire modificatif qu’elle ne l’aurait pas produit dans la bonne instance au seul motif qu’elle n’aurait pas visé l’instance déjà pendante, alors qu’il incombe à la juridiction d’assurer la mise en état des dossiers.

En outre, la solution consistant à opposer l’irrecevabilité à une requête dirigée contre le permis de construire modificatif nous parait contraire à l’esprit des textes. Selon la jurisprudence du 15 févier 2019 Commune de Cogolin lorsque le juge d’appel est saisi par une requête pendante contre un jugement et qu’un permis modificatif a été délivré aux fins de régulariser les vices du permis relevés par ce jugement, il résulte des dispositions de l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme précité que le bénéficiaire ou l’auteur de cette mesure de régularisation la lui communique sans délai, les parties de première instance comme les tiers, en application des dispositions de l’article R. 345-1 du code de justice administrative, ne pouvant contester cette mesure que devant lui tant que l’instance d’appel est en cours. Par suite, si un recours pour excès de pouvoir a été formé contre cette mesure de régularisation devant le tribunal administratif, ce dernier la transmet, en application des articles R. 351-3 et, le cas échéant, R. 345-2 du code de justice administrative, à la cour administrative d’appel saisie de l’appel contre le permis initial. Si un recours contre la mesure de régularisation était irrecevable, le premier juge ne serait aucunement tenu de le transmettre à la Cour administrative d'appel.

Enfin nous pensons que la solution adoptée par le tribunal administratif de Grenoble est susceptible de conduire, dans certains cas, à une aporie juridique. En effet, dans l’hypothèse où la requête contestant le permis de construire modificatif serait déclarée irrecevable, et ne serait pas versée au dossier du permis de construire initial, le jugement se verrait réduit à une portée purement intellectuelle sur un permis de construire initial dont la réalité se serait évanouie, avec le risque par la production du permis de construire modificatif en appel de voir renversée cette situation défavorable au détriment, encore une fois, de la sécurité juridique.

Au contraire, nous pensons que le juge lorsqu’il est saisit d’un permis de construire modificatif ne peut refuser de le prendre en compte ; la jurisprudence précise même qu’il doit rouvrir l’instruction initiale pour instruire cet élément nouveau sauf s’il s’agit d’un nouveau permis radicalement différent voyez CE n°395867-396238 du 28 avril 2017 Commune de Bayonne.

Dans ces conditions, nous avons même tendance à penser que vous pourriez poser ici l’amorce d’une méthode nouvelle, utile à la solution des requêtes. En effet, nous estimons qu’il serait conforme à la bonne administration de la Justice que dans le cas où une requête distincte est formée pour contester un permis de construire modificatif, pris pour la régularisation d’un permis de construire initial, il appartient au juge saisi de joindre les deux requêtes pour y statuer par un même jugement. Nous savons que la jonction de deux requête est censé être sans incidence sur le jugement de ces dernières, de jurisprudence constante, de sorte que le juge n’est pas tenu d’y procéder voyez CE n°39145 du 28 janvier 1987, Comité de défense des espaces verts, On dit habituellement que la jonction ne saurait entraîner la fusion des requêtes.

Cependant la jurisprudence en urbanisme établit déjà un lien entre les moyens dirigés contre le  permis de construire initial et le permis de construire modificatif voyez CE n°238315 du 2 février 2004.

Par ailleurs, il est jugé également que la formation de jugement peut, dans certaines hypothèses, tirer les conséquences, dans le cadre d’une jonction, du jugement qu’elle prononce sur une des requêtes bénéficiant de la jonction. Tel est le cas lorsque le juge prend en compte un non-lieu à statuer découlant de la solution d’une requête jointe en faisant usage de la faculté dont il dispose dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice ( …) en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations voyez CE n°391925 du 5 mai 2017 . Dans ces conditions, la congruence des deux requêtes dirigées contre le permis de construire initial et le permis de construire modificatif nous parait rendre possible et même nécessaire leur jonction. Nous pensons que vous ne sauriez cependant en faire à votre niveau une condition de la régularité des jugements bien que la régularisation soit désormais liée intimement à l’office du juge si vous vous référez à l’avis plus qu’autorisé de la présidente Maugue dans son article publié au BDJU de janvier février 2019 « Le contentieux de l’urbanisme : vers une spécificité encore plus marquée » co-écrit avec Mme Barrois de Sarrigny où vous lisez que la faculté ouverte au juge devient une obligation : le juge doit permettre la régularisation lorsqu’elle est possible. Voyez pour une application directe de cette logique par le juge de la régularisation Cour administrative d'appel de Nantes n°18NT02385 du 20 septembre 2019, Commune de Groix. Mais, toutefois, la jonction reste une faculté pour le juge et non une obligation voyez CE n° 99893 du 31 juillet 1996,  .

Nous sommes quelque peu sortis de la requête qui vous intéresse et SVNAS vous annulerez pour erreur de droit l’ordonnance entreprise devant vous.

La question se pose alors de l’évocation ou du renvoi. Les requérants concluent au fond, vous disposez donc de la possibilité de juger vous-même après avoir annulé voyez  CE section, 6 décembre 1968,  Ministre des armées c/ Sieur R. n°74264, au Recueil p. 626.Il suffit que l’une des parties ait conclu au fond pour que le juge puisse évoquer, indépendamment de l’opposition de l’autre voyez CE n°15397 du 22 mai 1989 . Mais il y a toutefois là une véritable difficulté qui tient aux conclusions présentées devant vous. D’abord elles ne sont présentées qu’à titre subsidiaire et dans l’esprit de la jurisprudence dite société Eden vous devez respecter la hiérarchisation des priorités contentieuses des requérants. Ensuite ces conclusions ne portent que sur le seul permis de construire modificatif et vous vous trouveriez, alors en situation d’isoler ce permis du permis de construire initial qu’il vise à modifier. Vous raisonneriez donc par dissociation des deux permis et c’est précisément là la voie que vous reprochez SVNS au premier juge d’avoir empruntée. Enfin, si la commune évoque la possibilité d’une régularisation, en visant, du reste, les textes de manière erronée, ce que vous pouvez conduire en appel en application de la jurisprudence dite commune de Cogolin, nous estimons que, dans tous les cas, le lieu privilégié de la régularisation doit être la première instance.

Nous pensons donc que vous devrez renvoyer l’affaire au tribunal administratif de Grenoble.

 

Par ces motifs, nous concluons

- A l’annulation de l’ordonnance du 28 août 2019 du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Grenoble

- Au renvoi de l’affaire devant cette juridiction.