Tribunal administratif de Lyon, formation élargie - 10 janvier 2019 - Société Plymouth Française - n°1609469 et commune de Solaize - n°1703560 - C+
Appels introduits sous le n° 19LY00967 et sous le n° 19LY00979

  • Conclusions de Bernard Gros, rapporteur public au tribunal administratif de Lyon

Tribunal administratif de Lyon, formation élargie - 10 janvier 2019 - Société Plymouth Française - n°1609469 et commune de Solaize - n°1703560 - C+
Appels introduits sous le n° 19LY00967 et sous le n° 19LY00979

  • Conclusions de Bernard Gros, rapporteur public au tribunal administratif de Lyon

Résumé de l'affaire

Le tribunal administratif de Lyon juge que les plans de prévention des risques technologiques mentionnés à l’article L515-15 du code de l’environnement, susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas en vertu du 2° du II de l’article R122-17 de ce même code, entrent dans le champ d’application de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (1) et que la décision de dispense d’évaluation prise à l’issue de cet examen au cas par cas doit être prise par une autorité environnementale disposant d’une autonomie réelle par rapport à l’autorité approuvant le plan, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de donner un avis objectif sur le projet concerné. (2).

Saisi de deux recours contre l’arrêté du 19 octobre 2016 par lequel le préfet du Rhône a approuvé le plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la chimie, le tribunal a retenu le moyen soulevé dans la première requête tiré de ce que l’arrêté contesté est intervenu au terme d’une procédure irrégulière, la décision de dispense d’évaluation environnementale ayant été prise par une autorité environnementale ne disposant pas de moyens propres de nature à lui assurer une réelle autonomie à l’égard du préfet de département, également préfet de région. Cette irrégularité, affectant les conditions dans lesquelles a été décidée la dispense d’évaluation environnementale, a, en l’espèce, non seulement privé la population intéressée ainsi que les personnes publiques et les organismes associés d’une prise de position impartiale et motivée précisément au regard des circonstances locales sur l’existence d’incidences éventuelles du plan de prévention des risques de la vallée de la chimie sur l’environnement, et donc d’une garantie liée à l’utilité et l’effectivité de l’intervention de l’autorité compétente en matière d’environnement et, par voie de conséquence, à l’intérêt de l’enquête publique, mais également, en privant le préfet d’éléments qui lui auraient permis de se prononcer en toute connaissance de cause, été de nature à exercer une influence sur le contenu du plan approuvé et la portée de ses prescriptions.

1) Le tribunal a tout d’abord considéré que les plans de prévention des risques technologiques, soumis à un examen au cas par cas en vue d’une éventuelle évaluation environnementale en vertu de l’article 1er du décret du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement, pris au titre du IV de l’article L122-4 du code de l'environnement, entrent dans le champ d’application de la directive du 27 juin 2001, ne figurant pas, de ce fait, au nombre des plans ou programmes destinés uniquement à des fins de protection civile.

2) Le tribunal rappelle que les dispositions de l’article L122-7 du code de l’environnement, qui transposent en particulier le paragraphe 3 de l’article 6 de la directive du 27 juin 2001, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l’affaire C-474/10, ne font pas obstacle à ce qu’une même autorité élabore le plan ou programme litigieux et soit chargée de la consultation en matière environnementale, pour autant que, au sein de l’autorité normalement chargée de procéder à la consultation en matière environnementale et désignée comme telle, une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle. Il estime que les mêmes exigences s’appliquent, pour les plans et programmes susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas en application du II de l’article R.122-17 du code de l’environnement, dans le cas particulier de la décision de dispense d’évaluation.

Conclusions du rapporteur public

 

Conclusions de Bernard Gros,

rapporteur public au tribunal administratif de Lyon

 

Les sites classés « Seveso seuil haut » doivent faire l’objet d’un plan de prévention des risques naturels technologiques (PPRT), régis par les articles L. 515-15 à 26 du code de l’environnement, et qui peuvent définir notamment : des zones de maîtrise de l’urbanisation future ; des secteurs de mesures foncières pour l’existant (se traduisant par expropriation, délaissement) ; des zones de prescriptions sur les logements existants.

C’est dans ce cadre que les services de l’Etat ont souhaité mettre en place un PPRT unique, fusionnant les trois PPRT de Feyzin, Saint-Fons et Pierre-Bénite de 2009, pour l’ensemble de ce qui est nommé la vallée de la chimie longeant l’autoroute A7 une douzaine de kms au sud de Lyon. Ce plan concerne 10 établissements industriels chimiques pétrochimiques Seveso seuil haut. 

Le préfet du Rhône a ainsi prescrit, par arrêté du 21 avril 2015, l’élaboration d’un PPRT sur un périmètre comprenant les communes de Lyon 7ème, Pierre-Bénite, Saint-Fons, Irigny, Feyzin, Vénissieux, Oullins, Solaize, Saint-Symphorien-d’Ozon et Vernaison.

A l’issue de l’enquête publique, qui s’est déroulée du 26 avril au 24 juin 2016 et a recueilli plus de 200 observations, la commission d’enquête a émis un avis favorable à l’unanimité.

Puis par arrêté du 19 octobre 2016, le préfet du Rhône a approuvé le plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la Chimie.

Décision que conteste devant vous la société Plymouth Française (requête n°1609469), propriétaire de terrains et de constructions sur l’île de la Chèvre à Feyzin, où elle est installée depuis juillet 1935, et y exerce une activité de transformation de caoutchoucs et matières plastiques. Le PPRT interdit toute présence humaine permanente sur ce site et ces propriétés sont destinées à être expropriées.

Décision que conteste également la commune de Solaize, après exposé vain d’un recours gracieux (requête n° 1703560) : ce qui la préoccupe surtout est la prise en compte de la gare de triage de Sibelin et de l’autoroute A7.

Il est à noter que sont intervenues au soutien de la défense du préfet, les sociétés Arkema France, Elkem Silicones France, Kem One et Rhodia Opérations, dont l’activité est classée Seveso seuil haut, qui mettent en avant le long processus d’élaboration du PPRT (7 années), insistent sur les conséquences excessives pour les intérêts publics et privés qu’entraînerait une annulation du PPRT et demandent, si tel devait être le cas, que celle-ci soit limitée aux secteurs qui concernent les requérantes.

Les moyens sont pour beaucoup des vices de forme ou procédure.

[…]

2/ Plus substantiel est le moyen tiré de l’irrégularité de la décision de dispenser d’évaluation environnementale préalable le plan en gestation, décision prise par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) Auvergne-Rhône-Alpes le 16 octobre 2014.

Cette décision de dispense peut être contestée à l'occasion de l'exercice d'un recours contre la décision approuvant le PPRT (CE, 6 avril 2016, M. B…, n° 395916, T.).

Le moyen comporte plusieurs branches :

  • il est d’abord soutenu que cette décision a été signée par une autorité incompétente pour ce faire.

La décision du 16/10/2014 a été signée par Mme B…, cheffe adjointe du service « connaissances, autorité environnementale, développement durable » (CAEDD), responsable de l’ « unité autorité environnementale », qui bénéficiait d’une subdélégation de la directrice de la DREAL du 29/7/2014, elle-même titulaire d’une délégation de signature que lui avait consentie le préfet du Rhône le 22 juillet 2014 pour signer, notamment, « tous  les documents relatifs  à la procédure d'examen  au cas par cas des plans  et programmes en application de l'article  R 122-18  du code de l'environnement ».

  • il est ensuite soutenu que les 19 jours écoulés entre le dépôt de la demande d’examen, le 29 sept 2014, et la décision du 16/10/204 révèle un défaut d’examen particulier des incidences du projet sur la santé humaine et l’environnement.

Or, s’il est vrai que l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement – la DREAL -  dispose d'un délai de deux mois à compter de la demande pour informer, par décision motivée, la personne publique responsable de la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale (l’absence de réponse dans ce délai vaut obligation de réaliser l’évaluation), une décision rendue dans un délai plus court ne signifie pas défaut d’examen, quelle que soit l’importance du travail d’examen à fournir.

Dans le même ordre d’idée, la requérante estime insuffisant le délai de 17 jours accordé par la DREAL à l’ARS pour donner son avis sur le projet. Le délai imparti à l’ARS pour rendre son avis est d’un mois, mais peut être réduit en cas d’urgence, sans qu’il puisse être inférieur à 10 jours. Le pft plaide l’urgence, vs pourrez l’admettre eu égard aux enjeux du PPRT.

  • Enfin, et c’est la question la plus épineuse, il est reproché à la décision de dispense d’être entachée d’un défaut tout à la fois d’impartialité et d’objectivité.

L’argument de la requérante est que la confusion des fonctions (approbation du PPRT et avis sur la nécessité d’une évaluation environnementale) en la personne du préfet de la région Rhône-Alpes-Auvergne préfet du Rhône est susceptible d'avoir privé le public d’une garantie comme d’avoir exercé une influence sur le sens de l'avis rendu par l'autorité environnementale et par suite sur le contenu du PPRT.

La requérante se prévaut d’un arrêt de la Cour de justice de l’union européenne C-474/10 « Seaport » du 20 octobre 2011 qui interprète l’article 6 « consultations » de la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : le rendu d’un avis objectif sur un plan ou un programme commande que l’autorité de consultation prévue par le paragraphe 3 de cet article 6, soit autonome en disposant de moyens qui lui sont propres, selon un schéma de « séparation fonctionnelle ».

La requérante se prévaut également de CE Association France Nature Environnement, 6/12/2017, n° 400559, T. qui rend applicable cette interprétation donnée par la CJUE : si l'autorité publique compétente pour autoriser un projet peut aussi être chargée de la consultation en matière environnementale, il doit y avoir séparation fonctionnelle au sein de cette autorité, en vue du rendu d’un avis objectif. Ce qui n’est pas le cas lorsque le préfet de région désigné autorité compétente en matière d'environnement est également compétent pour autoriser un projet (Le CE se prononçait sur des recours dirigés contre des décrets des 23 avril et 11 aout 2016 modifiant certaines dispositions du code de l’environnement, notamment les règles applicables à l’évaluation environnementale).

La requérante se prévaut encore d’un arrêt de votre cour d’appel, n°16LY00400, association Eoliennes s’en naît trop, 13/3/2018, qui relève une absence d’autonomie dans le cas d’un avis rendu par l’autorité environnementale qui était le préfet de la région Auvergne, lequel a délivré les permis de construire des éoliennes pour lesquelles cet avis était sollicité.

C’est en ce sens qu’ont jugé votre CAA encore (16LY03067, 15 mai 2018, Association « vent de colère sur l’Auxois-sud »), la CAA de Bordeaux (16BX02291 du 9 octobre 2018), la CAA de Douai (16DA01704 du 4 octobre 2018).

En l’espèce, le préfet du Rhône, préfet de région, approuve le PPRT, en vertu de l’article L.515-22 du code de l’environnement. Ce même préfet est aussi l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement, en vertu du 2° du tableau figurant au II de l’article R. 122-17 du code de l’environnement. Et c’est la DREAL, placée sous l’autorité du préfet de région, qui, dans le cadre de  l’examen au cas par cas, a pris la décision de dispense d’évaluation environnementale. Il ne ressort pas des pièces du dossier, ce serait étonnant d’ailleurs, l’existence, au sein de la DREAL, d’un service disposant d’une autonomie réelle, pourvu de ses propres moyens administratifs et humains, en mesure de donner un avis objectif sur les évaluations environnementales comme de prendre objectivement une décision de dispense d’une telle évaluation.

Bref, c’est le même préfet, coiffé de toutes ses casquettes qui approuve et dispense. Ce qui n’est pas orthodoxe au regard de l’exigence de séparation des fonctions que porte l’arrêt de la CJUE, reprise par le Conseil d'Etat.

Le préfet en défense et les sociétés intervenantes font valoir que, si, en vertu du 2° du tableau du II de l’article R. 122-17 du code de l’environnement, dans sa version issue de l’article 1er du décret du 2 mai 2012, applicable aux projets prescrits à compter du 1er janvier 2013, les plans de prévention des risques technologiques font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas, de tels plans entrent dans le champ des « plans et programmes destinés uniquement à des fins de défense nationale et de protection civile » que le paragraphe 8 de l’article 3 de la directive du 27 juin 2001 exclut de son propre champ. Exclusion reprise par l’article L. 122-4 du code de l'environnement, pris pour la transposition des articles 3 et 6 de cette directive, qui dispose que « Les plans et documents établis uniquement à des fins de défense nationale ou de protection civile ne sont pas soumis à une évaluation environnementale ».

L’argument est que, même s’il a été décidé de soumettre ces plans à un examen au cas par cas pour déterminer s’ils doivent ou non faire l’objet d’une évaluation environnementale, par une sorte de « surtransposition » de la directive, l’exclusion des PPRT prévue par cette dernière ne rend pas applicable le principe dégagé par l’arrêt Seaport. Si bien qu’il n’y aurait nul obstacle à ce que le préfet de région, via la DREAL, dispense d’évaluation environnementale un PPRT qu’il approuvera.

Il ne nous semble pas possible de suivre cette argumentation.

D’abord, de manière quelque peu subliminaire, les défendeurs semblent mettre au jour un principe général du droit communautaire dont l’invocation serait inopérante dès lors que l’évaluation environnementale au cas par cas des PPRT n’est pas régie par le droit communautaire mais uniquement par le droit national (par exemple, pour le principe de confiance légitime, CE Société mosellane de tractions, 9 mai 2001, n° 211162, T.).

Or, il ne paraît pas que l’arrêt Seaport ait dégagé un tel principe. Il a plutôt indiqué une règle de procédure (considérant (9) du préambule de la directive : « La présente directive revêt un caractère procédural »), que le Conseil d'Etat a fait sienne, visant à distinguer qui se prononce sur l’évaluation environnementale ou sur une dispense d’évaluation, portant sur un projet, et qui est maître d’ouvrage de ce projet.

A partir de là, pour l’application de cette règle, il n’y a pas lieu de distinguer entre plans et programmes soumis à évaluation environnementale systématique et ceux dont la soumission à une telle évaluation s’examine au cas par cas, en ce compris ceux que la directive de 2001 a exclu de son champ d’application. C’est donc une entité distincte du maître d’ouvrage qui émet un avis sur une évaluation environnementale et qui décide, soit de soumettre un projet à évaluation environnementale, sur laquelle elle émettra ensuite un avis, soit de le dispenser de cette évaluation.      

Il en résulte que la DREAL, placée sous l’autorité du préfet de région, ne pouvait pas dispenser d’évaluation environnementale un PPRT que devait approuver le préfet du Rhône, préfet de la région Rhône Alpes.

Ce cap passé, vous devrez vous interroger sur une éventuelle danthonysation de ce vice de procédure, i.e. examiner si ce vice, d’une manière générale, « a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie » (CE, Ass, 23 décembre 2011, M. H…, n°335033,Rec.), ou bien, si, dans le contexte de l’enquête publique, dans le dossier de laquelle figurait la décision de dispense, il a nui à l’information du public ou a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

L’enjeu se situe au niveau de l’enquête publique : la CAA de Lyon (16LY03067) et la CAA de Bordeaux (16BX02291) ont jugé que ce vice, qui affecte les conditions dans lesquelles a été recueilli l’avis de l’autorité environnementale sur une évaluation environnementale, a été de nature nuire à l’information complète de la population et à exercer une influence sur le sens de la décision de l’autorité administrative.

S’agissant d’une dispense d’évaluation environnementale, qui est différente d’un avis formulé sur une évaluation réalisée, un tempérament pourrait, éventuellement, être apporté résultant de l’appréciation du bien-fondé même de la décision de dispense. Mais, les défendeurs, hormis une position de principe, ne démontrent pas que le PPRT serait insusceptible d’avoir des incidences, notables ou non, sur l’environnement, rendant sans objet une évaluation environnementale.

Nous vous proposons par conséquent de juger que le public a été privé d’une garantie, et d’accueillir la branche du moyen.

[…]

Si vous nous suivez, vous retiendrez le vice de procédure tenant à l’absence d’autonomie réelle de l’autorité environnementale qui entache la décision de dispense, vice substantiel conduisant à l’annulation de la décision  préfectorale.

Vous avez invité les parties à formuler des observations sur la possibilité, pour le tribunal de déroger au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses, en différant les effets de l’annulation que vous seriez amenés à prononcer, ce en application de l’arrêt d’assemblée CE Association AC ! et autres du 11 mai 2004, eu égard aux effets excessifs de l’annulation du plan destiné à protéger les populations de risques majeurs.

Le préfet, sollicitant un délai de 3 ans, fait valoir qu’avant l’intervention du plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la chimie, aucun document d’ampleur comparable n’existait, que l’annulation avec effet immédiat de l’arrêté du 19 octobre 2016 priverait les populations vivant dans le secteur, et même au-delà, des protections diverses qu’il a mises en place, et serait un sérieux facteur d’aggravation de l’exposition aux risques générés par les activités s’exerçant dans cette zone. Une annulation rétroactive enlèverait également leur base légale à l’ensemble des décisions et des programmes d’action préventive engagés depuis l’approbation de ce plan.

Nous vous proposons de faire droit à cette argumentation et de ne prononcer l’annulation totale de l’arrêté du 19 octobre 2016 qu’au terme d’un délai de 18 mois suivant la notification du jugement à intervenir.

Nous concluons au rejet des demandes de versement de frais de procès émanant des parties.

Tel est le sens de nos conclusions dans la présente affaire.