Résumé de l'affaire

Lorsque l’autorité administrative, en exécution d’un jugement d’annulation, prend une nouvelle décision qui n’est motivée que par le souci de se conformer à ce jugement d’annulation, la décision du juge d’appel statuant au fond a pour effet, si elle annule le jugement d’annulation, de rétablir la décision initiale dans l’ordonnancement juridique et entraîne, ce faisant, la sortie de vigueur de la décision qui n’avait été prise que pour l’exécution du jugement annulé. (CE, 7 juin 2017, n° 404480, société Margo Cinéma, tables). Dès lors, le titre de séjour délivré sur injonction du tribunal sort de vigueur par l’effet de l’arrêt qui annule le jugement pour l’exécution duquel ce titre avait été délivré. En conséquence, l’acte par lequel, après l’intervention de cet arrêt, l’administration retire ce titre, n’a pas le caractère d’une décision faisant grief. Les conclusions dirigées contre ce retrait sont donc irrecevables.

 

Conclusions du rapporteur public

 


Conclusions de Jean-Simon Laval,

rapporteur public à la cour administrative d'appel de Lyon

 

M. C., ressortissant de la République de Guinée, est entré au mois de septembre 2013 en France. Par arrêté du 2 février 2016, le préfet de la Haute-Savoie a rejeté cette demande et lui a fait obligation de quitter le territoire français. Le préfet avait relevé le défaut d’authenticité des documents produits par l’intéressé au soutien de sa demande De nouveaux documents ont été produits par la requérant entraînant l’annulation de l’arrêté par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 29 septembre 2016. Le préfet a régulièrement exécuté ce jugement en délivrant à M C. une carte de séjour mention « salarié » valable du 23 février 2017 au 22 février 2018, qui a été remise à l’intéressé le 15 mars 2017. L’appel du préfet de la Haute-Savoie enregistré le 28 octobre 2016 selon la procédure normale devant la Cour administrative d'appel n’était, en effet, pas suspensif. La requête de l’administration a, toutefois, prospéré car votre Cour administrative d'appel a annulé le jugement en retenant que les autorités guinéennes avaient informé les autorités françaises que l’extrait d’acte de naissance dont se prévalait le requérant initial était un faux et que le passeport établi en son nom relevait d’un ancien lot de passeports probablement volé ou perdu.

A la suite de cet arrêt le préfet de la Haute-Savoie a, par un nouvel arrêté du 15 janvier 2018, retiré, à compter du 21 novembre 2017, le titre de séjour qu’il avait délivré en exécution du jugement et assorti ce retrait d’une nouvelle décision portant obligation de quitter le territoire français dans le délai de trente jours et d’une décision désignant le pays à destination duquel M C. pourrait être reconduit d’office. Saisi par M C.  le tribunal administratif de Grenoble a, par un jugement du 12 juin 2018, annulé la décision de retrait, au motif d’une erreur manifeste d’appréciation, et a également annulé, par voie de conséquence, les décisions portant obligation de quitter le territoire français et fixant le pays de destination. Par deux requêtes, le préfet de la Haute-Savoie a demandé le sursis à exécution de ce jugement et son annulation. Vous avez fait droit à la demande de sursis à exécution par un arrêt du 31 août 2018. Il reste donc ici en cause la seconde requête aux fins d’annulation. En effet ? si M C.  a été rendu destinataire du récépissé d’une demande de carte de séjour, le 13 août 2018 le préfet reste fondé à contester le jugement entrepris devant vous selon les principes de la jurisprudence du Conseil d’Etat CE n°404480 du 7 juin 2017 Société Margo Cinéma car Lorsque l'autorité administrative, en exécution d'un jugement d'annulation, prend une nouvelle décision qui n'est motivée que par le souci de se conformer à ce jugement d'annulation, cette délivrance ne prive pas d'objet l'appel dirigé contre ce jugement. Elle ne prive pas davantage d'objet les conclusions tendant au sursis à exécution de ce jugement présentées sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative. Cette jurisprudence prévoit également que Dans l'hypothèse où la juridiction d'appel ordonne le sursis à exécution d'un jugement d'annulation, son arrêt a pour effet de rendre la décision annulée à nouveau exécutoire jusqu'à ce qu'il ait été statué au fond sur les conclusions dirigées contre le jugement.

S’agissant du retrait l’application de cette jurisprudence pose quelques difficultés.  

1) Le rétablissement provisoire du retrait ne peut pas occulter que ce retrait visait en réalité à exclure de l’ordonnancement juridique le titre de séjour délivré en exécution d’un précédent jugement du tribunal administratif de Grenoble annulant un précédent refus de titre qui était lui-même contesté en appel. Vous êtes donc régulièrement saisis par le préfet de l’annulation du retrait aux fins de le voir rétabli rétroactivement voyez CE n°256360 du 5 janvier 2005 P. Mais cette décision de retrait elle-même était prise en conséquence de l’existence d’un titre de séjour découlant de l’annulation d’un précédent refus de titre. Et par votre arrêt du 21 novembre 2017 antérieur au retrait ici contesté le jugement du tribunal administratif de Grenoble avait lui-même été annulé ce qui avait fait renaître l’arrêté du 2 février 2016.

1.1 Ainsi vous avez concurrence dans cette affaire de deux « résurrections » successives au sens de la jurisprudence précitée CE n°404480 du 7 juin 2017 Société Margo Cinéma , l’une découlant du jugement d’appel du 21 novembre 2017 et l’une découlant de celle du retrait d’un titre délivré en exécution du jugement annulé.Il convient de déterminer laquelle vous devez faire prévaloir.

1.1.2 Le Conseil d’Etat a rappelé récemment que l’appel n’est pas suspensif, voyez CE n°420708 du 24 septembre 2018 s’agissant du décompte de la durée d’un transfert ; le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 29 septembre 2016 était donc exécutoire et c’est donc à bon droit que le préfet de la Haute-Savoie devait délivrer sur injonction un titre de séjour à M C. quoique qu’il l’ai fait assez tardivement. Mais sauf à remettre en cause le principe même de l’annulation et du caractère exécutoire de vos arrêts, l’arrêt du 21 novembre 2017 annulant le jugement du tribunal administratif de Grenoble a remis en vigueur l’arrêté du 2 février 2016 précédemment annulé. De ce fait le titre de séjour délivré se trouvait privé de sa base légale. Ainsi son retrait était-il inutile au 18 janvier 2018 postérieurement à l’arrêt du 21 novembre 2017.

Vous êtes donc ici face à un acte superfétatoire pour lequel par principe une requête est irrecevable voyez CE  n°70261 du 3 juillet 1968 M P. C’est ce que vous avez opposé d’office aux parties par un moyen d’ordre public dirigé contre la demande initiale du M C.  devant le tribunal administratif de Grenoble.

1.1.2.1 Certes une décision superfétatoire n’est pas de ce seul fait entachée d’excès de pouvoir voyez à ce titre CE n°95783 du 7 avril 1993 et on peut admettre comme l’a démontré Jean-Jacques Jobart dans son analyse publié à l’AJDA l’acte superflu de l’administration AJDA 2003 p 1142 un recours dirigé contre un tel acte surtout s’agissant du retrait d’un titre de séjour qui a crée des droits voyez cité par votre collègue CE 29 avril 1929 D rec p 193.  Mais les exceptions à une telle irrecevabilité tiennent aux effets des actes en cause. Vous pourrez donc vous demander ce qu’il en est des effets d’un titre de séjour délivré en exécution d’un jugement lui-même annulé. Il nous parait bien sûr assez clair qu’un requérant a toute légitimité à contester le retrait d’un titre de séjour délivré en exécution d’un jugement frappé d’appel, l’appel n’étant pas suspensif. Dans le cas d’espèce nous avons tendance à estimer, cependant, que ce n’est pas le cas lorsqu’un titre de séjour a été délivré en exécution d’un jugement sorti de l’ordonnancement juridique parce qu’il a été annulé. En effet, bien que la délivrance d’un titre de séjour crée pour le requérant à partir du jugement un droit au maintien sur le territoire français, cet effet reste conditionné à l’insuccès de l’appel présenté devant la Cour administrative d'appel. Ainsi dans ces conclusions dans une affaire CE n°384144 du 19 décembre 2014 le rapporteur public, Mme Bretonneaux indiquait-elle qu’il convenait de faire des décisions individuelles délivrées en application d'une décision de justice des décisions conditionnelles, dont on n'a vu qu'elles ne créaient des droits que tant que les conditions mises à leur maintien étaient remplies. L’administration doit exécuter les décisions de justice mais sans préjudice de l’avenir sauf lorsqu’il s’agit de décision pour lesquelles elle crée des droits qui ne peuvent être remis en cause.

1.1.2.2 Or lorsque le préfet de la Haute-Savoie a délivré un titre de séjour en exécution du jugement du tribunal administratif de Grenoble à M C. , le 13 mars 2017, il avait dés le 28 octobre 2016 fait appel de ce jugement en vue de voir annuler l’annulation de son précédent refus de titre. Aussi dés lors que l’administration avait obtenu cette annulation, entrainant la résurrection de ce précédent refus de titre, le titre délivré à M C n’avait plus d’effet, et n’avait plus à être retiré. Ainsi la demande de M C.  le 6 avril 2018 devant le tribunal administratif de Grenoble était-elle irrecevable, comme portée contre ce retrait. C’est donc à tort que les premiers juges l’ont admise. C’est un peu ce que fait valoir le préfet de la Haute-Savoie en ce prévalant de l’autorité de chose jugée de l’arrêt du 21 novembre 2017. Toutefois la portée du moyen d’annulation que vous pourriez choisir ne devrait pas vous conduire à suivre les arguments du préfet de la Haute-Savoie.

1.1.2.3 Vous devriez, en effet, selon nous, raisonner de la même manière que plus haut, s’agissant de la requête du préfet de la Haute Savoie qui tend à l’annulation et donc au rétablissement du retrait du même titre. En effet vous avez déduit si vous nous avez suivis que la requête présentée par M C. contre le retrait du titre de séjour était irrecevable de ce que ce retrait relevait d’une décision superfétatoire. Vous ne pouvez donc dans le même temps conserver à cette décision aucun caractère exécutoire dès lors que le titre délivré n’avait qu’une portée provisoire qui n’a plus lieu d’être. Au moment où il a pris la décision de retrait c’est donc, en réalité, le préfet de la Haute-Savoie qui, voulant bien faire, a méconnu l’autorité de la chose jugée. Dés lors que ce retrait était purement superfétatoire, les conclusions aux fins de maintien sont sans objet. Vous devrez donc les rejeter, vous ne sauriez, à cet égard déséquilibrer les droits des parties. Si les principes du droit public confèrent aux actes de l’administration une présomption de légalité, c’est pensons nous en raison du caractère exécutoire de ces actes dont ils sont privés dés lors qu’ils ne créent comme en l’espèce aucun effet de droit.

Certes par l’effet de votre sursis à exécution le retrait annulé a été remis en vigueur ; la décision de retrait du titre de séjour délivré par le préfet de la Haute-Savoie est donc provisoirement exécutoire jusqu'à la date de l’arrêt à venir pour lequel nous concluons. Mais il n’y aurait aucun sens à tirer quelque conséquence de la remise en vigueur d’une décision superfétatoire. De même que l’existence du permis de séjour délivré en exécution du jugement n’a été que provisoire en raison de la résurrection du précédent refus, le purgatoire où votre sursis à exécution a maintenu la décision de retrait n’a qu’une portée provisoire. Il y a donc lieu de faire prévaloir la résurrection du refus de titre de séjour du 2 février 2016 sur celle du retrait de titre en date du 18 janvier 2018.  

1.2 Par l’effet de votre sursis à exécution l’obligation de quitter le territoire français  prise en exécution du retrait à l’égard  a été remise également en vigueur. Mais vous vous heurtez cependant là à une autre difficulté. En effet, le préfet a délivré, alors qu’il n’y était pas enjoint par le jugement du tribunal administratif de Lyon du juin 2018, un récépissé de nouvelle demande de titre de séjour à M C. dont il vous a produit la copie à l’audience, appelée à statuer sur le sursis à exécution. Il a donc créé selon nous des droits au requérant de son propre chef s’agissant de la protection contre l’éloignement. Il est bien entendu possible au préfet de prendre une nouvelle obligation de quitter le territoire français sur le fondement de l’absence de droit au séjour de l’intéressé car la délivrance d’un récépissé n’y fait pas obstacle voyez rendu sur des dispositions plus anciennes et du reste moins favorable à l’administration voyez CE n°349827 du 26 novembre 2012 M A. Mais il nous parait délicat de ne pas tenir compte à l’égard de l’obligation de quitter le territoire français provisoirement remise en vigueur de la délivrance postérieure d’un récépissé. En effet, si elle est remise en vigueur c’est pensons nous dans le cadre légal qui lui était alors applicable : c'est-à-dire le retrait d’un titre de séjour alors que la délivrance d’un récépissé imposerait que l’éloignement soit fondé sur le retrait de ce récépissé en application de l’article L 511-1 5° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

1.2.1 Nous n’entendons pas ici indiquer que vous ne puissiez statuer sur l’obligation de quitter le territoire français qui est à nouveau en vigueur par l’effet du sursis à exécution mais nous pensons que vous serez susceptible de considérer qu’il n’y a plus lieu de statuer au fond sur les conclusions du préfet tendant à l’annulation du jugement en tant qu’il annulé l’obligation de quitter le territoire français. Vous prendriez donc en compte la résurrection provisoire de l’obligation de quitter le territoire français mais vous lui conserverez son exacte portée en constatant que ce sursaut a pour effet de la ramener dans les limbes du contentieux sans qu’elle n’ait plus aucun effet. Par ailleurs la lecture de la requête vous montre que les conclusions du préfet en sens ne sont assorties d’aucun moyen.

1.2.2 Il est vrai que vous seriez susceptible par le même raisonnement que plus haut de faire prévaloir sur cette obligation de quitter le territoire français du 15 janvier 2018, l’obligation de quitter le territoire français du 2 février 2016 qui ressuscite parallèlement au refus de titre qui la fondait. Mais nous estimons qu’elle ne peut recevoir contrairement à lui aucune exécution.  Une obligation de quitter le territoire français prise en exécution d’un refus de titre de séjour est conditionnée par ce titre lui-même et par le délai qu’elle fixe. L’absence de respect du délai de 30 jours est susceptible de qualifier, en effet, une situation juridique différente. Son fondement n’est plus tant le refus du titre de séjour que le maintien irrégulier du ressortissant étranger sur le territoire. Elle se trouve donc privée alors que c’est essentiellement un acte d’exécution de toute portée. Aussi nous vous proposons de rejeter les conclusions aux fins de rétablissement  de l’obligation de quitter le territoire français.

1.3 La position que vous vous seriez amenés à prendre à une portée plus large qu’il n’y parait. En effet elle a des conséquences très concrètes dans le traitement des dossiers de ressortissants étrangers qui constitue une part importante du contentieux. Vous faites prévaloir ici pour simplifier l’autorité de la chose jugée antérieure sur l’autorité de la chose décidée postérieure. Votre décision implique une rigueur particulière de l’administration qui lorsqu’elle fait appel des jugements qu’elle exécute doit intégrer l’incidence de la voie de droit qu’elle exerce sur les décisions qu’elle prend. Ainsi si l’appel n’est pas suspensif du jugement la décision administrative placée entre le jugement et l’arrêt perd en raison même de l’appel une large part de son caractère exécutoire. Cela doit donc inciter l’administration au non de la sécurité juridique à une vigilance accrue. 

 

2) Nous avons trop longtemps cédés à ce que l’on pourrait appeler par provocation une forme de « nécromancie juridique » sur fond de résurrection ou de demi-vie des actes administratifs. Nous en sommes restés prisonniers au fil de ces trop longues conclusions car nous estimons que sur le fond du dossier, n’était l’irrecevabilité de la demande de M C. , que les premiers juges pouvaient être regardés comme fondés le 12 juin 2018 à annuler le retrait de titre de séjour pour erreur manifeste d’appréciation. En effet vous n’avez pas à l’égard de l’arrêt de votre Cour administrative d'appel du 21 novembre 2017 identité d’objet (il s’agissait alors d’un refus de titre de séjour et non d’un retrait) avec le litige dont vous êtes ici saisis En outre le retrait du titre ne concernait plus un titre fondé sur le L 313-15 dont le requérant ne réunissait plus les conditions, il avait 20 ans révolus le 13 mars 2017 a supposer contre ce qui a été jugé sa date de naissance vraisemblable mais un titre salarié qui plus est délivré uniquement en exécution de la décision de justice.

2.1 Par ailleurs la circonstance qu’il se soit prévalu de documents d’identité irrégulièrement obtenus n’est pas elle seule de nature à condamner tout examen d’un droit au séjour surtout lorsque la fraude ne corrompt pas la revendication du droit au séjour voyez pour un retrait CE n°358767 et 358788 du 17 octobre 2017 Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration c/ M. B. Il ne s’agit plus ici d’une fraude à la minorité pour laquelle vous êtes nécessairement plus sévères voyez récemment CE n°419452 du 26 novembre 2018 M S.

Les éléments retenus par les premiers juges montent que sans même prendre en compte les conditions d’entrée en France et son âge M C. a intégré au titre de l’année 2014/2015 une formation de deux ans de certificat d’aptitude professionnelle et a obtenu de très bonnes notes puis a décroché, en 2016 son diplôme, il a obtenu son brevet d’études professionnelles en juin 2017 et a été inscrit dans une filière de baccalauréat professionnel il est très bien intégré professionnellement dans le cadre de l’alternance et s’investi pleinement dans la vie sportive associative. En outre, aucun élément ne vient vous convaincre que le requérant ne serait pas isolé dans son pays d’origine.

Mais il n’en demeure pas moins que comme nous l’avons indiqué plus haut et comme vous en en avez averti les parties, la demande de M C. adressée au tribunal administratif de Grenoble était irrecevable.

2.2 En outre, les autres moyens examinés au titre de l’effet dévolutif ne sauraient vous convaincre. La lecture de la décision en cause marque qu’elle est motivée, il n’y avait pas lieu de mettre en œuvre une procédure contradictoire à l’égard d’un retrait que le requérant n’était pas fondé à contester et ce dernier ne vous démontre pas encourir des risques en cas de retour dans son pays d’origine, l’usage de faux passeport devant au demeurant dans cette hypothèse légitimement l’exposer à une juste sanction par les autorités de son pays d’origine.

3)  Si vous ne nous suivez pas sur ce point, votre arrêt aurait une portée différente et plus classique. Vous jugeriez au fond de la question du bien fondé du retrait en conservant une portée réelle au titre délivré jusqu’à la date de votre arrêt, vous observeriez que le requérant pourrait de prévaloir d’un droit au séjour fondé compte tenu de sa particulière intégration et vous rejetteriez la requête d’appel. Mais ce n’est pas ce que nous vous proposons

Par ces motifs, nous concluons

- à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble

- au rejet de demande de M C. pour irrecevabilité.