Résumé de l'affaire

Procédure - Instruction - Pouvoirs généraux d’instruction du juge - Erreur d’enregistrement
Un mémoire transmis à la juridiction au moyen de l’application Télérecours sous un numéro différent de celui mentionné dans ce mémoire ne doit pas être enregistré sans vérification préalable.
En l’espèce, un justiciable a saisi le tribunal administratif de deux demandes. Il s’est désisté de la demande n°2. Invité, en application de l’article R612-5-1 du code de justice administrative, à indiquer s’il maintenait la demande n°1, il a immédiatement répondu affirmativement, en indiquant la référence de cette demande. Toutefois, il a transmis sa réponse par Télérecours sous le numéro du dossier correspondant à l’autre demande. Le premier juge a estimé qu’il s’était désisté de la demande n° 1.
Ce cas peut être assimilé à une erreur d’enregistrement, que la juridiction doit rectifier.

Voir CAA Lyon – 2ème chambre – N° 14LY00554 – M. A. – 22 mai 2014 – C+ (erreur sur une pièce jointe à une requête transmise par Télérecours, qui a été jugée irrecevable faute de contenir l’exposé de moyens)
CAA Lyon – 1ère chambre - N° 16LY00999 - préfet de la Drôme c/ Commune de Saillans - 28 juin 2016 - C+ (la juridiction n’a pas à tenir compte des commentaires portés sur le document qui lui est transmis sous la rubrique « pièce » et non sous la rubrique « mémoire » de l’application Télérecours)
CAA Lyon, 5ème chambre - N° 17LY02902 - Société golf club de Mionnay - 26 octobre 2017 - C+ (cas où un avocat change de clé RPVA pour accéder à Télérecours, sans en avertir le greffe. Situation comparable à un changement d’adresse non signalé à la juridiction)

Conclusions du rapporteur public

 

 

Conclusions de Jean-Simon Laval,

rapporteur public à la cour administrative d'appel de Lyon

 

 

L’affaire qui vient à votre audience est intéressante à deux points de vue qui tiennent à l’office du juge ou plutôt pour le premier point à celui du rapporteur public. Nous commencerons, en effet, par indiquer qu’à notre sens nous sommes fondés à exposer nos conclusions à l’audience car nous estimons que n’avons pas la possibilité de solliciter une dispense s’agissant de cette affaire contestant la décision de l’Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de suspendre le versement de l’aide aux demandeurs d’asile le 29 novembre 2016 en application de l’article L 744-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction alors applicable[1]

En effet s’agissant des conditions d’accueil d’un étranger nous aurions pu nous référer aux matières du 4° du  R 732-1-1 qui admet la dispense pour les décisions concernant non seulement l’entrée et éloignement des étrangers mais aussi le séjour des étrangers, à l'exception des expulsions. Mais c’est une logique sévère car l’octroi de conditions matérielles d’accueil ne concerne pas le séjour à proprement parler qui dépend du sort réservé à la demande d’asile, elle tire simplement les conséquences des obligations constitutionnelles et internationales de la France s’attachant aux droits reconnus à ce titre aux requérants que leur demande d’asile soit ou non déclarée fondée en définitive. Aussi l’article L 744-8 du CESEDA dont l’OFII a entendu faire application relevait-t-il au premier chef s’agissant de la suspension d’une décision conférant un droit qui est une obligation constitutionnelle et communautaire d’une logique de sanction. C’est ce qu’indique la directive « refonte » n° 2013/33/UE du Parlement Européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale  en insistant sur la motivation de la mesure sa personnalisation et sa proportionnalité à l’égard des atteintes sanctionnées.

Au-delà du fond du dossier de toute manière ce qui est en jeu, à titre premier, ici, c’est la légalité de l’ordonnance n° 1702795 du 15 septembre 2017 par laquelle le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Lyon a donné acte du désistement de sa requête en l’absence de réponse à la lettre du 13 juin 2017 transmise par Télérecours par laquelle le conseil de Mme   X. avait été invitée à indiquer si elle maintenait cette requête en application de l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative qui prévoit que Lorsque l'état du dossier permet de s'interroger sur l'intérêt que la requête conserve pour son auteur, le président de la formation de jugement (…) peut inviter le requérant à confirmer expressément le maintien de ses conclusions. La demande qui lui est adressée mentionne que, à défaut de réception de cette confirmation à l'expiration du délai fixé, qui ne peut être inférieur à un mois, il sera réputé s'être désisté de l'ensemble de ses conclusions. Nos conclusions porteront principalement sur ce point et du reste si vous nous suivez vous renverrez l’affaire pour être jugée au tribunal administratif de Lyon.

Par le fait au moment où nous concluons vous ne serez pas en mesure d’évoquer après avoir annulé l’ordonnance SVNAS car l’OFII régulièrement mise en cause n’a pas produit. 

 

L’appréciation de l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative par le juge administratif est rigoureuse qui renvoie au demandeur en première instance le soin et la responsabilité de maintenir de manière explicite sa requête introductive d’instance : même la production d’une pièce à la suite la mise en demeure notifiée en application de l’article R 612-5-1 est jugée insuffisante voyez ici cour administrative d'appel de Paris n° 17PA02674 du 25 janvier 2018 il en va de même lorsque la production est tardive au-delà du délai de 30 jours voyez cour administrative d'appel de Marseille n°15MA02803 du 17 avril 2018

Cette position est au fondement même de la réforme menée en application du décret n°2006-1480 du 2 novembre 2016 qui si selon le communiqué de presse publié sur le site du Conseil d'Etat prévoyait de « dynamiser l’instruction ». Cette démarche mettait en œuvre les propositions du rapport « Réflexions pour la justice administrative de demain » du groupe de travail présidée par la présidente Pierart et notamment celle de « rendre plus aisée l’expression d’un désistement lorsque le litige a perdu tout intérêt pour les parties » voyez ici les conclusions très argumentées quoique contraires de M Benard, rapporteur public, dans une affaire traitant précisément de cette question de l’application de l’article R 612-5-1 devant le CE CE n°410389 du 19 mars 2018 SAS Roset

Dans des conclusions au rejet sous des affaires lues le 25 octobre 2018 ( 17LY02496) de la 5ème chambre à la lumière de cette jurisprudence récente nous avions estimé que l’exigence opposé aux requérants de démontrer leur intérêt pour leurs requêtes était dans la logique même de celle qui conduit à tirer les conséquences, en terme de désistement, de l’absence de production d’un mémoire complémentaire au sens de l’article R 611-1 du code de justice administrative, seul à même de pallier aux insuffisances de la requête introductive d'instance selon l’article R 411-1. Face à ce qui relève du pouvoir du juge au nom de la bonne administration de la justice, il n’y a pas lieu de discuter le bien-fondé de la mise en demeure selon l’article R 612-5-1 du code de justice administrative, mais de vérifier que, face à une sollicitation régulière du juge, le requérant a entendu maintenir sa requête par la réponse qu’il adresse à la juridiction. Nous estimions toutefois que ce grand pouvoir du juge qui dirige seul l’instruction voyez CE n°64729 du 16 février 1966  impliquait une grande responsabilité[2].  C’est ce que l’affaire ici en cause vous conduira si vous nous suivez à vérifier.

Il ne nous apparait d’ailleurs pas que votre office ici soit si différent des principes traditionnels par lesquels un désistement peut être remis en cause. En effet si les motifs du désistement constaté par le juge de première instance ne sont pas en eux-mêmes susceptible de recours vous restez juge en appel de la procédure elle-même : soit qu’il n’existe pas en fait de désistement ( CE 2 juillet 1929 Rec p 658 ) soit  que le motif l’appuyant fasse défaut (CE 6 octobre 1938 Rec p 792 )  soit qu’il puisse s’expliquer par une grave confusion dans l’esprit du requérant (CE  7 mars 1962, Levine, T.p.1070) voyez ici les conclusions de Nicolas BOULOUIS rapporteur public sous CE n° 315788 du 17 juin 2009 Sté Axa France  IARD

Revenons donc aux faits.

Mme   X. avait introduit deux requêtes, celle qui vous intéresse et une seconde sous le n° 1703576 dont elle s’est désistée le 9 juin 2017, ce dont il lui a été donné acte par ordonnance du 29 juin 2017. C’est pourtant sous ce dernier numéro qu’elle a produit sous Telerecours et entre temps, le 15 juin 2017, un mémoire de maintien de la requête enregistrée sous le n°1702795.

Dés lors, l’alternative est assez claire soit vous considérez que la responsabilité du maintien de la requête comme nous l’avons dit plus haut étant entre les mains de la requérante, elle ne saurait tirer avantage de sa négligence soit vous estimez qu’il incombait à la juridiction administrative de rétablir le dossier sous la cote à laquelle il devait être rattaché.

A la faveur du premier terme de l’alternative vous avez l’application constante des textes qui a pour effet de responsabiliser les conseils dans la mise en œuvre désormais obligatoire de Telerecours en vertu de l’article R 411-1 du code de justice administrative. Cette exigence conduisant à privilégier Télérecours était, du reste, présente dés sa mise en place pour les conseils des requérants. Ainsi jugé par exemple qu’une cour ne commet pas d'erreur de droit en jugeant que le requérant doit être réputé avoir reçu communication d'une mesure d'instruction dès lors que son avocat était inscrit à l'application informatique dédiée à la juridiction et qu'aucun dysfonctionnement n'est établi, sans qu'y fasse obstacle le fait que le requérant avait introduit sa requête sous forme non dématérialisée voyez CE n°380778 du 6 octobre 2014 Commune d’Auboue .  Vous avez jugé par un arrêt classé en ce sens que L’utilisation d’une clé RPVA est l’une des modalités d’accès à l’application Télérecours pour les avocats et que le choix de la clé RPVA utilisée ne dépend que des avocats, et non de la juridiction, en en tirant la conclusion que Dès lors, le moyen tiré de ce que le greffe du tribunal administratif aurait communiqué à un avocat des informations au moyen d’une clé RPVA qui n’était plus valable est inopérant. Voyez CAA Lyon n° 17LY02902, 5ème chambre du 26 octobre 2017 société golf club de Mionnay

Vous pourriez aller jusqu’aux conséquences ultimes de cette logique si vous vous référiez aux termes de l’article R 411-5 du code de justice administrative : « Les formalités prévues par les articles R. 413-5 et R. 413-6 sont réalisées par voie électronique. L'arrivée de la requête et des différents mémoires est certifiée par l'accusé de réception délivré par l'application informatique ». Au total, si toute la responsabilité est au requérant et à son avocat dont la production est automatiquement enregistrée par l’application, Mme   X. ne serait pas fondée à se plaindre de l’ordonnance litigieuse dés lors que même si elle a produit une lettre de maintien de la requête, elle l’a mal adressée à la juridiction en la cotant sous un numéro erroné.

Nous pensons cependant qu’il serait délicat d’en juger ainsi car l’application Telerecours n’a jamais eu pour vocation d’exonérer la juridiction de ses responsabilités. Certes sa grande plasticité est un facilitateur qui suppose que la procédure puisse s’y adapter. Vous êtes presque ici  dans ce que décrivait Hannah Arendt dans la « Condition de l’Homme Moderne » : « Tandis que les outils artisanaux, à toutes les phases du processus de l'œuvre, restent les serviteurs de la main, les machines exigent que le travailleur les serve et qu'il adapte le rythme naturel de son corps à leur mouvement mécanique. » Mais même « automatisé » Telerecours n’assure pas l’instruction des requêtes et la mise en état finale des dossiers qui incombe à la juridiction ; de sorte de l’outil numérique revient au total entre les mains du juge dont il reste le serviteur. Vous touchez là à une différence essentielle avec le fonctionnement prévu pour les clés RPVA de votre arrêt CAA Lyon n° 17LY02902, 5ème chambre du 26 octobre 2017 société golf club de Mionnay   Elles sont, quant à elles, et bien qu’elles permette l’interconnexion avec Telerecours un outil entre les mains du conseil, qui en dispose, au premier chef, y compris dans ses communications avec ses confrères voyez ici un avis de la Cour de Cassation n°13-70.005 du 9 septembre 2013  

En application de l’article L 636-1 du code de justice administrative le désistement est instruit dans les mêmes conditions que la requête ce qui suppose une action en faveur de la régularisation de la requête. D’ailleurs, même en matière de transmission électronique, la juridiction est amenée à mettre en œuvre cette régularisation voyez rendu il y a juste un mois une décision du Conseil d’Etat CE n°418233 du 5 octobre 2018. Du reste, indépendamment de l’outil utilisé, le juge corrige lui-même les erreurs d’enregistrement voyez sur ce point CE n°87641 du 17 juin 1974C’est ce que suit de manière constante la jurisprudence voyez par exemple CE n°68783 du 27 février 1991 avec la particularité qu’il s’agissait d’une mise en cause qui relance l’instruction limitée à tort par la juridiction initialement saisie voyez également sur l’application de ces principes à Télérecours Cour administrative d'appel de Paris n°13PA03232- 14PA00566 du 8 avril 2014 .Le guide Telerecours à l’attention des utilisateurs en ligne sur le site du Conseil d'Etat prévoit ainsi que les refus de documents communiqués sont précisés sur l’application après contrôle par la juridiction.

Pour ce qui est de l’affaire que vous soumet Mme  X., il nous parait ressortir des pièces non seulement que la requérante a bien répondu à la demande présentée, mais que cette dernière réponse était explicite et qu’elle a été présentée en ce sens quoique sous le mauvais numéro. A notre sens, cette dernière circonstance était sans incidence sur les prérogatives de la juridiction amenée à mettre en état la requête elle-même dans le cadre des principes de la procédure inquisitoriale que nous évoquions plus haut qui n’ont jamais été abjurés voyez CE n°64729 du 16 février 1966  La juridiction était donc amenée à rétablir le dossier sous le bon numéro et par suite donner acte à la requérante du maintien de sa requête. Le rapporteur public dans l’affaire CE n°410389 du 19 mars 2018 SAS Roset citait l’arrêt de la CEDH n°24488/04 du 15 janvier 2009 précisant  Il ne fait pas de doute pour la Cour qu’un mécanisme tel que celui du désistement d’office, qui a pour but de réduire le délai d’instruction des recours devant les juridictions administratives, vise une bonne administration de la justice. Reste à établir si l’application qui en a été faite en l’espèce a respecté un rapport raisonnable de proportionnalité. Précisément, la proportionnalité dans la mesure d’instruction est que la juridiction mettant le requérant en demeure de maintenir sa requête en faisant un usage actif de ses pouvoirs d'instruction maintienne à ces mêmes pouvoir le même caractère actif pour pallier aux erreurs d’enregistrements et d’adressage de la réponse qui lui est faite.

 

Dans ces conditions et par ces motifs, nous concluons à l’annulation de l’ordonnance en litige du 15 septembre 2017 et au renvoi de l’affaire au tribunal administratif de Lyon pour y être jugée.

 

[1] La nouvelle rédaction prête plus à interrogation : la suspension étant désormais immédiate comme procédant d’un constat de déchéance de droit, ce qui n’est pas le cas du retrait

[2] A ce titre nous ne pensons pas qu’on puisse faire reproche au juge dans la procédure administrative de la manière dont il a procédé à la mise en état du dossier au motifs notamment qu’elle aurait déjà été « en état d’être jugée » puisque cette circonstance se déduit de ce que les parties ont produits ou été mises à même de produire voyez à l’extrême pour le cas de requérants décédés (CE, 2 décembre 1977, Dame R.). Mais en dehors de ce cas précis une affaire en état d’être jugée est celle pour laquelle aucune mesure d’instruction supplémentaire  n’est nécessaire à la solution du litige. Or c’est précisément aux fins de vérifier cela qu’il est fait usage de l’article en cause. La seule réserve serait de savoir si le l’ordonnance de désistement devrait indiquer que l’affaire n’était pas réputée en état faute de réponse à la sollicitation du juge voyez à ce titre sur un régime de désistement existant alors en matière fiscale les clc du président Lasry sous CE du 12 octobre 1956