C.A.A. Lyon – 1ère chambre - N° 12LY01711 – M. M. et autres – 9 avril 2013 – C+ 

  • Conclusions de Jean-Paul Vallecchia, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

C.A.A. Lyon – 1ère chambre - N° 12LY01711 – M. M. et autres – 9 avril 2013 – C+ 

  • Conclusions de Jean-Paul Vallecchia, rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

Résumé de l'affaire

Compétence liée du préfet suite à une injonction de délivrer un permis de construire et opérance des moyens à l’encontre de la nouvelle autorisation.
Si l'administration est tenue d'exécuter les décisions de la juridiction administrative, notamment en délivrant une décision favorable à la suite d'une injonction en ce sens, cette circonstance ne prive pas un tiers y ayant intérêt de la possibilité de contester la légalité de cette nouvelle autorisation. Dans de telles circonstances, il ne peut être opposé aux requérants la situation de compétence liée dans laquelle se trouve l'autorité administrative.

Permis de construire – parc éolien – site Natura 2000 " Grottes à chauves-souris en Côte-d'Or, Saône-et-Loire et dans l'Yonne " – exécution des décisions de justice – droit des tiers – articles L911-1 et L911-2 du code de justice administrative – injonction – compétence liée du préfet – moyens opérants 

Conclusions du rapporteur public

 

Conclusions de Jean-Paul Vallecchia


Rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

 

JeanPaulVallecchia

 

M.M., associé à quatorze autres personnes physiques et une association, l’Association Sauvegarde de l’Environnement du Terroir et du Patrimoine de la Puisaye Forterre, avaient contesté devant le Tribunal Administratif de Dijon, le permis de construire délivré par arrêté du Préfet de l’Yonne du 16 juin 2010 à la SARL dénommée SOPRELTA, pour la construction d’un parc éolien comprenant 3 éoliennes et 3 bâtiments, aux lieux-dits Aubues d’Arcy, Guette Soleil et Croix Pain Chaud, sur le territoire de la Commune de  Taingy. 

Dans un premier temps, le projet de la SARL SOPRELTA avait fait l’objet d’un refus du Préfet de l’Yonne, par arrêté du 21 janvier 2008.

La SARL SOPRELTA avait alors saisi la juridiction administrative d’un recours en annulation contre ce refus initial.

Par jugement du 11 mars 2010 du Tribunal Administratif de Dijon, ce refus initial du 21 janvier 2008 avait été annulé et les magistrats du premier ressort avaient enjoint au Préfet de l’Yonne de délivrer le permis de construire demandé par la SARL SOPRELTA. 

C’est dans ce contexte qu’est donc intervenu le second arrêté préfectoral – en date du 16 juin 2010 – autorisant la SARL SOPRELTA à construire le parc éolien en question, et que le Tribunal Administratif de Dijon a été saisi d’un nouveau recours en annulation. 

Par jugement n°1001850 du 24 avril 2012 les magistrats de la 1ère chambre du Tribunal Administratif de Dijon ont rejeté le recours en annulation qui leur était soumis.

Sans se prononcer sur la fin de non recevoir qui leur était présentée par le Préfet de l’Yonne, les premiers juges ont, après avoir constaté que le Tribunal avait par jugement du 11 mars 2010 annulé le refus de permis de construire initial accordé à la société pétitionnaire et enjoint au Préfet de l’Yonne de délivrer le permis de construire dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, après avoir constaté cela, les premiers juges ont considéré, sans avoir à s’arrêter sur l’erreur matérielle de citation de l’article L911-2 du Code de Justice Administrative au lieu de l’article L911-1 de ce Code, qu’il découlait tant des motifs que du dispositif du jugement du 11 mars 2010, que l’annulation du refus de permis de construire impliquait nécessairement la délivrance par le Préfet de l’Yonne du permis de construire demandé.

Aussi, le jugement du 11 mars 2010 étant devenu définitif, et le Préfet de l’Yonne se trouvant face à une décision juridictionnelle revêtue de l’autorité de la chose jugée, les premiers juges en ont déduit que le Préfet de l’Yonne se trouvant dans une situation de compétence liée était tenu de délivrer le permis de construire qui lui avait été demandé.

Aucune erreur de droit ne pouvait en conséquence, selon les premiers juges, être reprochée au Préfet de l’Yonne et tous les moyens soulevés devenaient alors inopérants du fait d’une situation de compétence liée ne laissant au Préfet aucune marge d’appréciation.

Les requérants veulent d’abord mettre en cause la régularité du jugement de première instance, au travers de l’absence de prise en compte de leur mémoire du 22 mars 2012, communiqué par télécopie ; mémoire intervenu avant la clôture de l’instruction, fixée au 26 mars 2012.

Mais il ressort du dossier de première instance que ce mémoire transmis par télécopie n’avait pas été suivi de l’enregistrement du mémoire original qui aurait dû être transmis par la voie postale, sauf à ce que la télécopie envoyée soit suivie de l’apposition sur ce document, à l’occasion d’un déplacement au greffe, d’une signature originale : Conseil d’Etat n°352116 du 13 juillet 2012 L.

En outre et en tout état de cause, il apparaît que ce mémoire, qui, pour l’essentiel, continuait de développer le moyen tiré de l’erreur de droit, déjà soulevé dans les écritures antérieures, et auquel le Tribunal a bien répondu, ne contenait pas d’élément nouveau qui aurait pu justifier un communication à la partie adverse. Car, pour ce qui concerne la référence à l’article L.911-2 du Code de Justice Administrative, les premiers juges ont relevé qu’il s’agissait d’une erreur matérielle, et pour ce qui est du moyen tiré de la méconnaissance de l’article R111-2 du Code de Justice Administrative, il doit être regardé comme ayant été rejeté, avec tous les autres, du fait de la situation de compétence liée, en raison de son inopérance.

La régularité du jugement est aussi visée au travers de l’insuffisance de motivation qui le caractériserait… mais il s’agit en réalité d’une variante du moyen d’irrégularité précédent puisque cette insuffisance résulterait de l’absence de réponse au moyen tiré de ce que le Préfet de l’Yonne devait réexaminer la demande, ce qui concerne encore l’erreur de droit, erreur de droit que le Tribunal a très clairement écartée. 

La SARL SOPRELTA conteste, comme en première instance, la recevabilité de la demande de première instance en tant qu’elle émane de l’Association de Sauvegarde de l’Environnement, du Terroir et du Patrimoine de la Puisaye-Forterre.

La demande de permis de construire contesté ayant été affichée le 8 février 2007 comme l’ont attesté l’ancienne et le nouveau Maire de la Commune, et les statuts de l’association ayant été déposés postérieurement, le 26 novembre 2009, la demande de l’association était effectivement irrecevable en vertu des dispositions de l’article L600-1-1 du Code de Justice Administrative.

Sur le plan de la qualité à agir du Président de l’association, la critique n’apparaît en revanche pas fondée puisque le Président, conformément à l’article 12 des statuts, a été habilité par le Conseil d’Administration, le 24 juillet 2010 pour le recours de première instance, et le 1er août 2012 pour relever appel. 

La SARL SOPRELTA conteste aussi l’intérêt pour agir des requérants.

Celui de l’association ressort de son objet, un objet de protection des espaces naturels et des paysages du plateau du plateau de la Forterre, dans l’Yonne, et plus particulièrement ceux des Communes du canton de Courson les Cabrières, canton auquel appartient la Commune de Taingy, sur le territoire de laquelle doit s’implanter le projet contesté.

L’intérêt à agir des personnes physiques doit être apprécié, pour ce qui est de l’implantation d’éoliennes, notamment par rapport au critère prépondérant de la visibilité : Conseil d’Etat n°273398 du 15 avril 2005 Association des Citoyens et Contribuables de la Communauté de Communes de Saane et Vienne.

Les requérants ont invoqué la hauteur des éoliennes (119 mètres), leur implantation sur un point culminant et dans un paysage ouvert.

L’étude d’impact du projet a fait effectivement apparaître que les éoliennes seront, compte-tenu des caractéristiques du paysage – ouvert et faiblement accidenté – au moins visibles de certaines parties du village de Taingy – où habitent les requérants – et de ses abords…

L’éolienne la plus proche se trouvera à une distance d’environ 700 mètres des premières habitations du village… La visibilité paraît très probable, même s’il aurait été plus édifiant de préciser davantage les choses… pour mieux asseoir cet intérêt à agir… 

Quoiqu’il en soit, la question centrale qui se pose dans ce dossier contentieux, se situe ailleurs, au niveau de la compétence liée reconnue au Préfet de l’Yonne par les juges de premières instance, compétence liée qui, effectivement, lorsqu’elle est fondée, aboutit à rejeter tous les moyens comme étant inopérants puisque l’autorité décisionnaire ne dispose plus d’aucune marge d’appréciation. 

Selon les requérants, l’annulation d’un refus de permis de construire ne saurait entraîner la délivrance d’un permis de construire et, dans le jugement du 11 mars 2010, les premiers juges n’auraient pu enjoindre à l’administration de délivrer le permis de construire qui avait été demandé, quand bien même elle restait saisie de cette demande, les dispositions de l’article L600-2 du Code de l’Urbanisme prévoyant seulement que le pétitionnaire dispose d’un droit, s’il confirme sa demande dans certaines conditions, de voir cette demande examinée sur le fondement de la règlementation applicable à la date de la décision annulée. 

Sur le jugement du 11 mars 2010, il est sans contestation possible devenu définitif et sa lecture fait apparaître clairement que l’intention des premiers juges était, comme ils l’ont d’ailleurs confirmé ensuite, d’enjoindre à l’administration, sur le fondement de l’article L911-1 du Code de Justice Administrative, de délivrer le permis de construire demandé. 

Aussi, la question qui se pose est donc de savoir si cette injonction a eu pour effet de mettre le Préfet de l’Yonne dans une véritable situation de compétence liée entraînant l’inopérance des moyens. 

Il faut d’abord revenir au jugement du 11 mars 2010 pour répondre à cette question, un jugement d’annulation d’un refus de permis de construire et qui, puisqu’il est devenu définitif, est désormais revêtu de l’autorité absolue de la chose jugée, et non d’une autorité relative comme les requérants le soutiennent à tort. 

Une décision juridictionnelle revêtue de l’autorité relative de la chose jugée ne s’impose que dans les limites de ce litige, définies par l’exigence de triple identité de parties, de cause et d’objet, affirmée par l’article 1351 du code civil et adoptée par la jurisprudence du Conseil d’Etat du 26 février 1937, Société des Ciments Portland de Lorraine. Si l’exécution de cette décision s’impose à tous, comme tout acte ayant force obligatoire, elle n’a force de vérité légale, insusceptible de contestation contentieuse qu’à l’égard des parties, qui sont par ailleurs en droit de renoncer à son bénéfice. Elle ne s’impose donc au juge que si ces mêmes parties s’en prévalent devant lui.

En revanche, une décision juridictionnelle revêtue de l’autorité absolue s’impose erga omnes, ce qui signifie que cette autorité joue à l’égard de tous, y compris lorsque l’objet et la cause juridique du recours diffèrent Conseil d’Etat 15 mai 1959, Compagnie d’Assurances La Foncière, et sous réserve du droit de tierce opposition consacré par la décision du Conseil d’Etat Boussuge du 29 novembre 1912.

De même que les parties ne sauraient renoncer au bénéfice d’une décision juridictionnelle revêtue de cette autorité absolue Section du Contentieux du Conseil d’Etat du 13 juillet 1967 Ministre de l’Education Nationale c/ Ecole Primaire de Filles de Pradelles ou encore 25 mai 1979, Secrétaire d’Etat aux Universités et autres c/ Mme T., tout juge doit tenir pour acquis ce qui a été jugé par une décision revêtue d’une autorité absolue.

Cette autorité ne s’attache toutefois qu’à la dimension juridictionnelle de la décision, et non à sa dimension jurisprudentielle : l’autorité de chose jugée d’une annulation, par exemple, ne s’étend pas aux actes, identiques à l’acte annulé, mais entièrement autonomes par rapport à lui, alors même qu’ils sont entachés du même vice. 

Dans ce contexte, et quelle que soit l’analyse que l’on fasse de l’injonction qui a été prononcée dans le jugement du 11 mars 2010 – une injonction qui effectivement ne peut que laisser très perplexe voyez à cet égard Conseil d’Etat n°352438 du 9 novembre 2011 Commune de Challex – l’autorité absolue de la chose jugée qui s’attache à ce jugement d’annulation devenu définitif s’imposait nécessairement au Préfet de l’Yonne et aux magistrats qui ont eu à examiner la légalité du permis de construire du 16 juin 2010, permis de construire qui résultait de l’injonction prononcée dans ce jugement et que ni le Préfet de l’Yonne ni les premiers juges  pouvaient remettre en cause.

Le Préfet de l’Yonne se trouvait bien dans une situation de compétence liée et la constatation de cette situation devait conduire les premiers juges à relever l’inopérance des moyens.

Sur ce point effectivement très particulier voyez Conseil d’Etat n°00430 du 5 janvier 1979 Ville de Mâcon. Dans cette affaire, jugée avant la reconnaissance du pouvoir d’injonction du juge administratif, la légalité d’un permis de construire avait été déduite d’un jugement de première instance constatant que l’administration ne pouvait légalement refuser ce permis, ce qui avait placé l’autorité décisionnaire dans une situation de compétence liée.

Evidemment, cette solution apparaît inique à l’égard des requérants.

Mais il en va de la sécurité des décisions juridictionnelles qui sont rendues, et notamment de celles revêtues de l’autorité absolue de la chose jugée, dont nous vous avons rappelé la portée.

Pour sortir de cette quadrature, il faudrait déconstruire cette autorité absolue et en extraire – mais sur quel fondement ? – l’injonction prononcée à tort par le jugement du 11 mars 2010, ou bien encore s’affranchir de l’autorité absolue et ne retenir qu’une autorité relative, ce qui, là encore, apparaît impossible.

Pour faire un parallèle avec la force de la loi et ce que certains ont pu appeler « la force injuste de la loi », le jugement du 11 mars 2010 appartient à cette catégorie – heureusement très limitée – des décisions juridictionnelles injustes sous certains aspects mais dont la force, garante de l’Etat de droit, doit s’imposer.

Nous ne pouvons, face à cette situation, que vous inviter à confirmer le jugement qui vous est soumis.

Par ces motifs, nous concluons au rejet, dans toutes ses conclusions, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir qui vous sont soumises, de la requête d’appel de M.M. et autres, et au rejet, dans les circonstances de cette affaire, des conclusions que la SARL SOPRELTA a formulées sur le fondement de l’article L761-1 du Code de Justice Administrative.