C.A.A. de Lyon - 3e chambre - N° 09LY02049 - M. B. –  EARL de l’étang de Galetas -7 janvier 2011 - C+
Arrêt annulé par le Conseil d'Etat en tant que la Cour a retenu la responsabilité sans faute de l'Etat : voir ci-dessous

  • Conclusions de Mme  Cathy Schmerber, rapporteur public à la Cour administrative d’appel de Lyon

C.A.A. de Lyon - 3e chambre - N° 09LY02049 - M. B. –  EARL de l’étang de Galetas -7 janvier 2011 - C+
Arrêt annulé par le Conseil d'Etat en tant que la Cour a retenu la responsabilité sans faute de l'Etat : voir ci-dessous

  • Conclusions de Mme  Cathy Schmerber, rapporteur public à la Cour administrative d’appel de Lyon

Résumé de l'affaire

Il ne ressort ni de l'objet, ni des termes de la loi du 10 juillet 1976, non plus que de ses travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure que la responsabilité de l'Etat puisse être engagée en raison d'un dommage anormal que l'application de ces dispositions pourrait causer à des activités - notamment agricoles. Il suit de là que le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application de ces dispositions doit faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat lorsque, excédant les aléas inhérents à l'activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

En l’espèce, les exploitants de pisciculture obtiennent réparation des préjudices causés à leurs élevages par la prolifération des grands cormorans, espèces protégées en tant que victime d’une rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques.
cf.C.E. – N° 215957 – Association pour le développement de l’aquaculture en région centre et autres – 30 juillet 2003 – A

Loi du 10 juillet 1976 – prolifération des animaux sauvages – espèces dont la destruction a été interdite – excédant les aléas inhérents à l'activité – caractère grave et spécial – charge incombant normalement aux intéressés – grands cormorans – rupture d'égalité devant les charges publiques

 

Conseil d'Etat Le Conseil d'Etat, par décision n° 347205,347446 du 1er février 2012 classée en A (qui sera publiée au recueil Lebon), statuant sur un pourvoi en cassation dirigé contre l'arrêt de la Cour n° 09LY02049 du 7 janvier 2011,a précisé les modalités de réparation du préjudice subi par des exploitants de pisciculture résultant de la prolifération d'oiseaux appartenant à des espèces protégées dont la destruction a été interdite en application des dispositions de l'article L411-1 du code de l'environnement.
Ainsi, ne peuvent faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat que les préjudices excédant les aléas inhérents à l'activité en cause, revêtant de ce fait un caractère grave et spécial, et ne devant pas rester normalement à la charge des intéressés.
L'affaire est dans cette mesure renvoyée à la Cour afin qu'il soit procédé à cette détermination.

 

Concusions du rapporteur public


Conclusions de Cathy Schmerber

rapporteur public à la Cour administrative d'appel de Lyon

CathySchmerber

 

Propriété de la famille B., depuis 1931 vous dit-on, l’étang de Galetas fait l’objet d’une exploitation en pisciculture par l’EARL de l’Etang de Galetas, dont M.B. est l’unique associé et le gérant, l’étang de 90 hectares, comme l’ensemble de la propriété d’environ 190 hectares appartenant au groupement foncier agricole La Tutellerie. Lors de l’audience du 30 novembre dernier, votre Chambre a déjà eu à connaître de la situation de cet étang, le GFA constestant la décision de classement « Natura 2000 » de ce site.

 

Vous êtes aujourd’hui saisis de l’appel formé par M.B.et par l’EARL contre le jugement en date du 25 juin 2009, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté leur requête tendant à la condamnation de l’Etat à les indemniser des préjudices subis par l’activité piscicole du fait de l’accroissement du nombre d’oiseaux ichtyophages appartenant à des espèces protégées.

Les requérants critiquent tout d’abord la régularité du jugement attaqué : toutefois, en estimant que ceux-ci n’établissaient pas que les effectifs d’oiseaux ichtyophages protégés auraient été, au plan national, de nature à justifier la mise en place de mesures dérogatoires au dispositif de protection desdites espèces, instaurée par la directive « Oiseaux » et qu’en s’appuyant sur le constat selon lequel, la Fédération départementale des chasseurs de l’Yonne n’a recensé, au cours des hivers 2001 et 2002, que la présence de 5 hérons et de 10 grèbes huppés, le Tribunal administratif a suffisamment motivé son jugement concernant le rejet de la responsabilité pour faute de l’Etat et n’a pas, contrairement à ce que prétendent les requérants, omis de statuer sur la demande tendant à l’indemnisation des préjudices subis pour les années 2003 à 2007.

Venons en à l’examen du fond et, en premier lieu, à la responsabilité pour faute.

 

M.B.et l’EARL de l’étang de Galetas soutiennent qu’en s’abstenant de mettre en place des mesures dérogatoires au dispositif de protection instauré par l’article 9 de la directive n° 79/409/CEE du 2 avril 1979 l’Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

Cet article 9 permet en effet aux Etats membres d’adopter des mesures dérogatoires « pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux… ».

 

Si les requérants indiquent que l’efficacité des mesures dérogatoires permettant l’abattage du grand cormoran est discutable, ils rappellent que leur moyen porte sur la carence de l’Etat a prendre des mesures dérogatoires pour les autres espèces d’oiseaux ichtyophages protégés, dont ils font valoir l’augmentation importante sur le site et le caractère également nuisible pour l’exploitation.

 

La distinction établie par les requérants entre le grand cormoran et les autres espèces, mériterait qu’ils justifient que les autres prédateurs puissent être reconnus comme étant des espèces aussi dévastatrices que le grand cormoran, ce qu’ils ne font pas, se bornant à discuter de l’augmentation du nombre d’individus. En revanche, en défense, le ministre produit une étude scientifique tendant à montrer que seul le cormoran est susceptible d’occasionner des dommages importants dans les piscicultures extensives : étude sur le bassin d’Arcachon comparant la capacité prédatrice du héron et du cormoran et révélant que le premier prélève 3% du stock et le second entre 64 et 97%. Les requérants ne produisent aucune étude scientifique contredisant ces données.

 

En l’absence de faute établie, vous écarterez ce premier fondement de responsabilité.

M.B.et l’EARL de l’étang de Galetas invoquent, en second lieu, la rupture d’égalité devant les charges publiques, en se prévalant de l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 30 juillet 2003 n° 215957 « Association pour le développement de l’Aquaculture en Région Centre » et de l’arrêt rendu sur renvoi dans cette affaire par la Cour administrative de Bordeaux le 26 février 2004 n° 03BX01757.

Dans notre affaire, le jugement attaqué reprend le Considérant de principe ainsi posé par la jurisprudence et selon lequel : « le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi du 10 juillet 1976, relative à la protection de la nature, reprises par le code de l’environnement, doit faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat lorsque, excédant les aléas inhérents à l'activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés »

 

Les premiers juges ont toutefois considéré que l’existence d’un préjudice anormal et spécial n’était pas caractérisé : ils ont estimé qu’en l’absence de distinction entre les prélèvements de poissons imputables au grand cormoran, faisant l’objet, nous l’avons vu, de mesures dérogatoires, ou imputables aux autres espèces, le lien de causalité direct et certain entre les préjudices invoqués et la présence de ces autres espèces n’était pas établi. Le jugement considère que s’agissant du grand cormoran, M. B. a commis une faute exonérant totalement la responsabilité de l’Etat en s’abstenant de demandé des autorisations de tirs pour abattre ces oiseaux au-delà de la campagne 1996-1997.

 

Les requérants critiquent ce raisonnement en soutenant que le jugement est fondé à tort sur l’absence de preuve de ce que le préjudice serait la conséquence de la seule présence des cormorans, alors qu’ils n’ont jamais prétendu cela.

 

La distinction entre le grand cormoran et les autres prédateurs protégés n’a rien d’anecdotique, la question ainsi posée étant de savoir comment traiter, pour ce qui concerne la détermination du régime de responsabilité, une espèce pour laquelle l’Etat a fait usage de la possibilité, déjà évoquée d’adopter des mesures dérogatoires pour prévenir les dommages importants aux exploitants. Dans ses conclusions sous l’arrêt précité du Conseil d’Etat du 30 juillet 2003, le commissaire du gouvernement M. Lamy s’interroge sur cette distinction et, écartant la responsabilité pour faute, admet la responsabilité sans faute même pour la période au cours de laquelle l’espèce en cause – déjà le grand cormoran – faisait l’objet de telles mesures dérogatoires. L’arrêt ne se prononce pas, du fait du renvoi vers le juge d’appel. La CAA de Bordeaux admet la responsabilité sans faute sur l’ensemble de la période concernée et ne traite de la question des mesures dérogatoires qu’à l’occasion de l’examen de la faute des requérants.

 

En l’espèce, il nous semble que si la rédaction du jugement attaqué diffère, c’est le même raisonnement qui a été adopté, la faute des requérants ayant été jugée totalement exonératoire.

 

M.B.et l’EARL de l’étang de Galetas donnent l’impression de vouloir démontrer que leur situation est tellement proche de celle des pisciculteurs à l’origine des arrêts précités que vous ne pouvez que leur accorder l’indemnisation demandée.

 

Toutefois, ni ces arrêts, ni les conclusions du commissaire du gouvernement, ne reviennent sur le principe immuable selon lequel le préjudice indemnisable au titre de la rupture d’égalité devant les charges publiques doit présenter un caractère anormal et spécial ; ils ne remettent pas davantage en cause le principe selon lequel il incombe au demandeur d’établir la réalité de son préjudice, ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre ce préjudice et le fait générateur invoqué, en l’espèce la protection de certaines espèces d’oiseaux ichtyophages présents sur le site de l’étang de Galetas.

 

Pour l’ensemble de ces éléments, M.B.et l’EARL de l’étang de Galetas vous renvoient à l’expertise, ordonnée le 6 septembre 2005 par le tribunal administratif de Dijon. Les conclusions de cette expertise font l’objet d’un certain nombre de remarques et d’interrogations de la part du ministre. Précisons, s’agissant du mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2010, que les requérants font valoir dans un mémoire du 9 novembre 2010 que la clôture de l’instruction fait obstacle à ce qu’ils y apportent les éléments de réponse. La clôture de l’instruction n’empêche pourtant pas une partie de produire, l’opportunité de la suite à donner à un mémoire en réponse déposé après cette clôture vous appartenant ensuite. Par ailleurs et surtout, comme nous l’avons dit, il incombe aux requérants de démontrer l’existence d’un préjudice anormal et spécial.

 

Ainsi, celles des remarques du ministre que nous partageons auraient été relevées sans même l’intervention du mémoire en défense.

L’une des lacunes du rapport d’expertise réside, selon nous, dans la circonstance que l’analyse porte presque exclusivement sur la période 2001 à 2005. Si cette période correspond à celle pour laquelle une indemnisation est demandée et est visée par l’ordonnance prescrivant l’expertise, il ne faut pas perdre de vue que, s’agissant du lien de causalité, il ne peut résulter que de la démonstration d’une augmentation du nombre d’oiseaux ichtyophages protégés depuis la mise en œuvre de cette protection. Comme le fait remarquer l’expert lui-même dans son propos en page 8, « de tout temps, comme dans tout milieu naturel en équilibre, des oiseaux piscivores ont prélevé une certaine quantité de poissons ». Ainsi, les variations constatées sur la période 2001-2005 ne nous paraissent pas suffisantes pour établir une augmentation des espèces protégées, telle qu’elle a pu occasionner un préjudice anormal et spécial à l’exploitation de l’étang de Galetas. Le rapport d’expertise se réfère néanmoins à des évènements et comptages antérieurs à 2001, dont il résulte que plusieurs des espèces d’oiseaux en cause étaient présentes sur le site, parfois en nombres importants lors d’études menées en 1977-78, 1980 ou encore 1990.

 

S’il est vrai que nous ne disposons pas d’éléments selon le type d’espèce en cause, il paraît admis que le grand cormoran est un prédateur redoutable, grand consommateur de poissons. Or, le rapport d’expertise nous paraît surprenant dans certaines de ses conclusions relatives à cet oiseau en particulier. Le sérieux de l’inventaire réalisé en 2006 par le Museum National d’Histoire Naturelle est assez directement mis en cause par l’expert, du fait de l’absence de cormoran répertorié. L’expert semble contrarié par ce qu’il considère comme une lacune de l’inventaire, alors que la présence du grand cormoran est variable, l’oiseau étant régulièrement absent de plusieurs des comptages, mais l’expert n’hésite pas à extrapoler à partir de la présence avérée de ces oiseaux dans des dortoirs voisins, affirmant qu’ils viennent nécessairement se nourrir dans l’étang de Galetas.

Selon nous, pour l’ensemble des espèces en cause, l’augmentation significative de leur présence sur le site de l’étang de Galetas depuis leur protection n’est pas démontrée. Aucune comparaison avec d’autres sites ne permet de conclure à une concentration géographique des populations d’oiseaux ichtyophages comme celle prise en compte par le commissaire du gouvernement dans ses conclusions sous l’arrêt du 30 juillet 2003 pour admettre la spécialité du dommage.

 

Toujours en nous inspirant des conclusions de M. Lamy, le cas d’espèce étant effectivement assez comparable à celui soumis au Conseil d’Etat, nous pouvons nous intéresser aux pertes occasionnées par les prédateurs ou supposées comme leur étant imputables.

 

Sur ce point également, l’expertise nous laisse perplexe : l’expert est en effet plutôt affirmatif dans ses conclusions, mais son analyse ne nous paraît guère convaincante. Il fait état de prélèvements opérés par les oiseaux, ce qui n’est guère surprenant, mais procède par des calculs de moyennes et des suppositions, qui ne sont pas étayées par des faits objectifs et certains. Au contraire, l’expert admet honnêtement dans plusieurs passages de son rapport que de nombreux facteurs déterminent la rentabilité d’une exploitation piscicole et que la présence d’oiseaux ne constitue que l’un de ces facteurs.

Nous regrettons que le seul élément objectif intéressant selon nous n’ait pas été davantage exploité. L’expert a en effet examiné le résultat des pêches depuis 1991 pour faire un double constat : celui de rendements à l’hectare faibles, mais également celui de l’importance du nombre de poissons morts ou abîmés. Là encore, il est indiqué que la faiblesse des rendements est multifactorielle … Une autre donnée intéressante semble résulter de la variation dans l’empoissonnement, qui a augmenté, mais sans que l’expertise permette d’en tirer des conséquences pour le sujet qui nous intéresse.

Vous relèverez également que l’expertise semble évoquer une certaine fragilisation de l’exploitation par le choix de modifier les espèces de poissons élevés, afin de répondre à la demande du marché.

En résumé, l’expert paraît intimement convaincu de l’existence d’un préjudice résultant de la présence de certaines espèces d’oiseaux ichtyophages, mais il n’apporte la démonstration objective ni de la réalité de ce préjudice, ni de son caractère anormal et spécial, ni du lien de causalité avec une augmentation du nombre d’individus, non établie, du fait de leur protection.

 

Dans ces conditions, il nous paraît difficile d’admettre que l’exploitation de l’étang de Galetas est moins rentable qu’elle ne pourrait l’être en l’absence d’oiseaux ichtyophages en surnombre du fait de leur protection. Nous vous proposons de considérer que M.B. et l’étang de Galetas ne démontrent pas, en se référant aux seules conclusions de l’expertise, l’existence d’un préjudice anormal et spécial indemnisable du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques.

 

Si vous deviez néanmoins estimer que la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée à l’encontre de M.B. et de l’étang de Galetas, vous devriez apprécier la faute éventuellement commise par le requérant en s’abstenant, s’agissant du seul grand cormoran, de renouveler les demandes d’autorisation de tirs. Là encore, les requérants se prévalent de la jurisprudence de la CAA de Bordeaux, mais, alors que dans l’arrêt de cette Cour, les tirs n’étaient destinés qu’à effaroucher les oiseaux et se révélaient inefficaces, M.B. peut être autorisé, s’il le demande et comme il a été plusieurs fois autorisé, à abattre un certain nombre d’oiseaux par campagne. L’inefficacité du procédé n’est pas démontrée. Comme le fait valoir le ministre, la circonstance que la population nationale n’a pas diminué n’est pas significative, mais répond à l’objectif de protection, l’objectif de mesures dérogatoires comme les tirs étant seulement d’éviter une augmentation excessive.

Vous devriez alors, selon nous, retenir la faute des requérants, sans toutefois aboutir à une exonération totale de la responsabilité de l’Etat. En effet, pour admettre l’existence d’un préjudice anormal et spécial – ce que nous ne vous suggérons évidemment pas, vous l’aurez compris ! – vous devriez raisonner globalement, sans distinguer selon les espèces d’oiseaux en cause, alors que le grand cormoran est seul concerné par les tirs et donc par la faute des requérants.

Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête