Par un jugement du 5 juin 2025, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé un arrêté préfectoral délivrant un permis de construire pour l’implantation d’une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Nohanent. Saisi par des riverains et une association locale, le juge a accueilli l’exception d’illégalité tirée du classement en zone AUs des parcelles concernées, en retenant l’incohérence de ce zonage avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme. Cette décision offre une illustration particulièrement pédagogique du contrôle exercé par le juge administratif sur la cohérence interne du PLU et rappelle le rôle structurant du PADD dans l’économie générale du document d’urbanisme.

Dans la pratique, lire un plan local d’urbanisme (ci-après PLU) revient presque toujours à vérifier la conformité d’un projet au règlement et, parfois, aux orientations d'aménagement et de programmation (ci-après OAP). À un niveau supérieur, l’analyse se concentre volontiers sur la compatibilité du document avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (ci-après SCoT). Cette double mécanique – conformité puis compatibilité – semble épuiser le contrôle de légalité du PLU. Pourtant, une dimension essentielle reste souvent dans l’ombre : la cohérence interne du document, c’est-à-dire l’articulation entre le projet politique exprimé dans le projet d’aménagement et de développement durables (ci-après PADD) et sa traduction normative. Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ici commenté vient rappeler avec importance que cette cohérence n’est ni théorique ni accessoire.

En effet, dans le jugement n° 2202303 du 5 juin 2025, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand était saisi par une association locale et quelques riverains d’un recours en annulation d’un arrêté préfectoral délivrant un permis de construire à une société pour la construction d’une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain classé en zone à urbaniser (ci-après « AU »).

Conformément à la voie ouverte par la jurisprudence du Conseil d’État1, les requérants excipaient notamment de l’illégalité de la délibération par laquelle la commune avait classé, en 2011, le terrain d’implantation en zone AUs2. Elle soutenait notamment que ce classement n’était pas compatible avec le schéma directeur de l’agglomération clermontaine, avec le SCoT mais également – et surtout – qu’il était incohérent avec le PADD de la commune.

La société pétitionnaire et le préfet concluaient au caractère infondé de l’ensemble des moyens et par là-même au rejet de la requête, au besoin après une procédure de régularisation en application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

Il était dès lors question pour le tribunal de déterminer dans quelle mesure un choix de zonage ou une disposition du règlement peut être censuré en raison de son incompatibilité ou de son incohérence avec des orientations fixées dans le PLU.

Le jugement commenté permet de distinguer les exigences de compatibilité et de cohérence incombant au PLU (I), avant d’appliquer cette dernière en respectant la construction conceptuelle de ce plan (II).

I. La distinction entre exigence de compatibilité et de cohérence

Si le tribunal administratif ne se prononce pas sur le moyen tiré de l’incompatibilité du PLU avec le SCoT, il demeure pertinent de rappeler ce régime classique de compatibilité, tant il constitue un repère théorique essentiel. Ce « mètre-étalon » éclaire l’exigence de cohérence interne du PLU, sur laquelle repose l’analyse du jugement.

A) L’exigence de compatibilité au SCoT comme mètre-étalon

Comme évoqué précédemment, le rapport fréquemment examiné en pratique est celui de la compatibilité du PLU avec le SCoT, ce dernier étant prévu à l’article L. 131-4 du Code de l’urbanisme.

Le Conseil d’État a notamment précisé à de nombreuses reprises que cette compatibilité s’apprécie globalement, à l’échelle du territoire couvert, et qu’elle consiste à vérifier l’absence de contrariété d’ensemble, compte tenu du degré de précision des orientations du schéma3.

Les conclusions de la rapporteure publique, présentées avec cette note, permettent de saisir le raisonnement que la formation de jugement aurait pu adopter si elle avait statué sur ce moyen. Il convient toutefois de rappeler, conformément au principe de hiérarchisation des moyens4, que cette dernière n’avait en effet aucune obligation de statuer sur ce moyen, compte tenu de l’accueil réservé à celui relatif à la cohérence interne au PLU, que nous examinerons ultérieurement.

Dans ses conclusions, la rapporteure publique souligne que le SCoT du Grand Clermont, adopté en 2011, bien que postérieur à la modification du PLU de Nohanent, devait être pris en considération dès lors que la légalité du document d’urbanisme s’apprécie à la date de délivrance du permis5.

Les requérants ont notamment soutenu que le site d’implantation, situé sur les Côtes de Clermont, était identifié par le SCoT comme un espace paysager remarquable et, plus particulièrement, que l’ancienne carrière constituait un « pôle à potentiel touristique et récréatif à renforcer ».

La défense a rétorqué que la superficie concernée ne représentait que 2,5 % du massif des Côtes, ce qui, selon elle, relativiserait l’atteinte à l’objectif de préservation du site dans son ensemble.

La rapporteure publique a toutefois distingué ce qui relève des considérations globales du SCoT et ce qui relève d’orientations ciblées. Dès lors que le schéma identifie spécifiquement l’ancienne carrière comme un pôle touristique à développer, cette orientation, plus précise que les objectifs généraux de protection paysagère, appelle un contrôle plus strict. Le classement des parcelles en zone AUs en vue d’implanter une centrale photovoltaïque n’apparaît pas compatible avec cette vocation, malgré les objectifs du SCoT en faveur des énergies renouvelables. Ces objectifs ne sont pas hiérarchisés et doivent être conjugués, non opposés.

Dans cette logique, un classement incompatible avec une orientation localisée et suffisamment précise du SCoT doit être censuré6. Les conclusions de la rapporteure publique ont donc proposé d’accueillir le moyen tiré de l’incompatibilité du PLU au SCoT du Grand Clermont comme fondé.

Cette analyse offre un cadre de référence précieux pour appréhender la seconde exigence, distincte de la compatibilité : la cohérence interne du PLU. Cette exigence, plus rigoureuse qu’une simple absence de contradiction mais moins stricte qu’une conformité, a été consacrée par le Conseil d’État7.

C’est précisément ce contrôle de cohérence que le tribunal mobilise au cœur de son jugement.

B) L’examen didactique de la cohérence du PLU 

Le véritable intérêt du jugement commenté réside dans l’examen didactique et un rappel important de l’exigence interne du PLU.

Après avoir rappelé que le permis de construire ne constitue pas « un acte d’application de la réglementation d’urbanisme en vigueur »8 et qu’un requérant ne saurait dès lors se borner à invoquer la délivrance d’un permis de construire sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal pour en obtenir l’annulation,9 le tribunal souligne toutefois que le requérant peut utilement invoquer cette illégalité en orientant ses moyens vers les dispositions antérieures dès lors remises en vigueur10.

Dans un souci d’économie d’étude des moyens11, le tribunal administratif restreint la motivation de son jugement au moyen d’exception d’illégalité de la délibération par laquelle la commune avait classé en zone AUs les terrains concernés par le projet autorisé, alors que ces dernières étaient auparavant classées en zone NL12.

Une fois le moyen clairement dégagé, le tribunal rappelle13 que l’exigence de cohérence interne au PLU est posée dans la définition même du règlement, puisque ce dernier

« fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l’urbanisme »14.

Après ce rappel définitionnel du règlement, le tribunal explique la clé de lecture du juge administratif pour apprécier cette cohérence.15 Tout d’abord, conformément à la méthodologie dégagée par le Conseil d’État16, le juge doit réaliser une analyse globale à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme considéré pour déterminer 

« si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables »17.

Le tribunal rappelle ensuite que cette analyse doit également tenir compte du degré de précision des orientations : une simple inadéquation à une orientation ou à un objectif ne suffit pas nécessairement à caractériser une telle incohérence.18

A ce propos, le jugement commenté s’inscrit dans cette logique de dégager une « harmonie »19 entre le PADD et le règlement, par exemple pour l’incohérence du maintien d’un classement en zone agricole d’un secteur identifié par le PADD comme une zone d’extension économique sans qu’aucune autre orientation ne vienne en contradiction.20

A l’inverse, le Conseil d’État avait pu juger cohérente l’ouverture à l’urbanisation dès lors qu’elle s’inscrivait dans d’autres orientations complémentaires du PADD, même si elle paraît déroger à certains objectifs de modération de la consommation d’espace21.

Dans une autre décision, le juge avait également pu prendre en compte les évolutions démographiques et de la préservation des espaces naturels, de sorte qu’une réduction modérée de la surface agricole n’entraîne pas nécessairement d’incohérence avec un PADD protecteur si la logique d’ensemble est respectée22.

Le tribunal administratif se livre ensuite à cette analyse, relevant que le projet d’aménagement et de développement durables identifiait notamment une orientation intitulée « Développer le tourisme et la culture au service de la qualité de vie » concernant le site d’implantation de l’ancienne carrière et donc du projet de centrale photovoltaïque. En outre, le tribunal souligne que l’orientation en question précise que « quel que soit le projet retenu par Clermont Communauté, le site de la carrière sera un espace de loisirs ».

Il en déduit facilement que, compte tenu du haut niveau de précision, la délibération par laquelle la commune avait classé le terrain litigieux en zone AUs en vue d’y implanter une installation industrielle était en contradiction avec l’objectif que la commune s’était donné.23

En conséquence, le tribunal constate l’incohérence entre le règlement et le PADD, rétablissant ainsi le classement précédent en zone Nl24 et sanctionnant d’annulation le permis de construire délivré sur ce fondement.25

Ce jugement, très casuistique, met en exergue la dimension programmatique du PADD et l’importance du « parti d’aménagement » des rédacteurs du PLU, permettant de revenir plus fondamentalement sur la construction conceptuelle du PLU.

II. Illustration de la construction conceptuelle du PLU

La décision commentée, en ce qu’elle réalise une application claire du rapport de cohérence au sein du PLU, illustre la construction conceptuelle de ce dernier en utilisant le PADD comme clé de voûte ou de lecture du PLU (A), de telle sorte qu’un vice d’une telle importance n’est aucunement régularisable (B).

A) Le PADD comme « clé de voûte » ou de lecture du PLU

Comme nous avons pu le souligner précédemment, le tribunal administratif se fonde sur l’objectif de développement du tourisme et de la culture que « la commune s’est donné »26 aux termes du PADD pour en déduire l’incohérence avec le règlement.

Cette indication n’est pas sans importance et illustre de manière plus fondamentale l’objet même du plan local d’urbanisme tel qu’il a été conçu par le législateur. En effet, il s’agit de déterminer, comme l’indique l’étymologie du terme « plan », un « ensemble de dispositions en vue de réaliser un projet »27.

Le plan local d’urbanisme est donc bien un document chargé de définir un ensemble de dispositions, le règlement, en vue de réaliser un projet, celui établi dans le PADD.

Cette logique est inhérente au principe même de planification de l’urbanisme puisque, dès la loi du 14 mars 1919 concernant les plans d’extensions et d’aménagement des villes, dite Cornudet, les communes devaient établir un « projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension. »28

Avec la loi « Solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 200029, dite SRU, et la création du plan local d’urbanisme, le législateur a affirmé sa volonté politique de définir ce document comme un instrument au service d’une « politique locale de l’aménagement », soit d’un véritable projet d’aménagement communal.30 Initialement directement opposable aux autorisations d’urbanisme31, la loi Urbanisme et Habitat de 2003 a finalement réduit cette opposabilité par la construction d’un nouveau rapport : celui de la cohérence interne au PLU et non de la conformité.32

Cette réforme, adoptée en réponse aux difficultés soulevées dans la mise en œuvre de la loi SRU, a instauré le PADD comme étant la « clé de voûte du PLU »33, ou plutôt comme clé de lecture, fondant ainsi la grille d’analyse de la cohérence du PLU que les jurisprudences précitées ont pu détailler par la suite.

Le raisonnement poursuivi par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand s’inscrit précisément dans l’application de cette logique puisque c’est bien parce que le classement en zone AUs est clairement en contradiction du projet d’espace de loisirs défini dans le PADD qu’il est annulé et que le classement précédent est rétabli.

Il convient désormais de se pencher sur la conséquence de cette annulation et plus précisément sur le caractère irrégularisable de ce vice.

B) L’impossibilité de régulariser un vice d’une telle gravité

Dans une conclusion lapidaire, le tribunal administratif souligne que

« le vice tiré de l'illégalité du classement des terrains en zone AUs du plan local d'urbanisme et de la méconnaissance, par le projet, des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme remises en vigueur affecte l'intégralité du projet de construction et n'est pas susceptible d'être régularisé par l'obtention d'une autorisation d'urbanisme »34.

Il exclut donc de droit les conclusions aux fins de sursis à statuer en vue d’une éventuelle régularisation permise par les articles L. 600-5 ou L. 600- 5-1 du Code de l'urbanisme.

Cette sévérité ressort de l’exigence du rapport de cohérence tel que construit par la jurisprudence : ce dernier implique en effet de « garantir l’homogénéité et l’intelligibilité »35 des documents d’urbanisme. Il s’agit en effet de sanctionner toute contradiction pouvant aller à l’encontre du projet que la commune s’est fixé ou « donné »36. Le tribunal s’inscrit ici dans la jurisprudence classique37 relative à la substantialité du vice entachant l’autorisation délivrée.

Mais l’impossibilité de régulariser un tel vice est à double tranchant : si elle permet en effet d’assurer une cohérence nécessaire à la réalisation d’un projet d’aménagement local, elle met également en évidence les difficultés – pour ne pas dire la lourdeur – des procédures nécessaires à la modification d’un PADD en vue de réaliser un projet sur le territoire.

A cet égard, il faut souligner que la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement38 promulguée depuis la décision commentée réaffirme une nouvelle fois la dimension fondamentale du PADD en le sanctuarisant comme unique cas d’ouverture d’une révision du PLU39, mais en prévoyant toutefois quelques dérogations spécifiques comme les projets d’énergies renouvelables, à l’instar du projet de centrale photovoltaïque ici annulé.